2.1. Индикаторы социально-экономического развития муниципальных образований
2.1. Индикаторы социально-экономического развития муниципальных образований
За рубежом рост внимания к проблеме разработки систем социально-экономических индикаторов для мониторинга условий общественного развития был отмечен уже в 1970-х годах. В это время появилось большое количество методических работ, посвященных данной тематике. Чуть позднее стали появляться системы индикаторов, обновляемые на регулярной основе, в которых приводились результаты статистического анализа зависимостей между разными социально-экономическими индикаторами.
Программа индикаторов городского развития Urban Indicators Programme, как одна из 3-х базовых программ проекта Global Urban Observatory and Statistics, призвана служить целям мониторинга реализации этих программных действий. Помимо этого, комплекс программных действий проекта Global Urban Observatory and Statistics включает в себя создание сети научно-исследовательских учреждений и общественных организаций проекта Global Urban Observatory (GUO), функционирующей на региональном (межстрановом), страновом и локальном уровнях под эгидой Центра Хабитат. В порядке мониторинга за реализацией программных действий, обозначенных на конференции Habitat II в Стамбуле, выделено 20 ключевых направлений городского развития, для которых был составлен перечень базовых индикаторов, состоящий из 23 количественных и 9 качественных показателей. Полный список индикаторов городского (частично программа рассчитана и на сельские поселения) социально-экономического развития в рамках Urban Indicators Programme включает в себя, по последним данным, 40 основных индикаторов и 129 индикаторов в расширенном списке. Перечень индикаторов ежегодно редактируется и дополняется. Индикаторы Urban Indicators Programme сгруппированы в 5 блоков:
1. Cоциально-экономическое развитие;
2. Инфраструктура, транспорт;
3. Состояние окружающей среды;
4. Местное самоуправление;
5. Жилищный сектор. Общее количество городов, участвующих в проекте Global
Urban Observatory and Statistics, по которым собирается информация для расчета индикаторов Urban Indicators Programme, превышает к настоящему моменту 240. Среди них представлены города практически всех крупнейших регионов мира, при этом наибольшее участие приходится на города развивающихся стран, в первую очередь Африки и Азии.
Активная деятельность в направлении создания международных систем городских индикаторов развернулась начиная с 1980-х годов в Европе.
В 1989 году была создана Европейская сеть городских исследований (Network on Urban Research in the European Union, NUREC), объединившая в себе специалистов из стран ЕC в целях консолидации усилий по созданию единой базы индикаторов для анализа современного развития городов Европейского Союза и других регионов мира. В рамках этой сети в течение 1990-х годов было реализовано несколько крупных проектов разработки комплексных баз индикаторов городского развития – EUROPO-LIS Database, Large Cities Statistical Project, Structural Change of the European City System, идет создание комплексного Атласа Европейских агломераций. В работу над этими европейскими проектами так или иначе вовлечены крупнейшие международные организации, проводящие исследования на предмет создания систем социально-экономического показателей: Центр Хабитат, ЕВРО-СТАТ (Statistical Office of the European Communities EURO-STAT), Статистический Департамент ООН, Международный Институт Статистики (International Statistical Institute, ISI).
Отвечая растущему спросу на наиболее разностороннюю сравнительную информацию о европейских городах среди разработчиков программ социально-экономического развития городских территорий в Европе, в 1996 году Европейской Комиссией было принято решение о начале реализации комплексной программы по созданию системы регулярного мониторинга городского развития в странах Европейского Союза.
В рамках этой программы, в июне 1997 года стартовал проект «Городской аудит» (Urban Audit), цель которого обозначена как измерение качества жизни в городских поселениях Европейского союза с помощью набора относительно простых и наглядных индикаторов. В соответствии с резолюцией Европейской Комиссии значения индикаторов ежегодно обновляются. В перспективе планируется использовать систему индикаторов «Городской аудит» для отслеживания результатов программ городского развития в странах ЕС. В обеспечение реализации проекта «Городской аудит», начиная с 1997 года, согласно специальному положению Европейской Комиссии, активизировалась деятельность европейского статистического агентства ЕВРОСТАТ в направлении сбора и обработки статистики по городам и городским агломерация Европы. Эта работа ведется в тесной координации с национальными статистическими агентствами. В структуре ЕВРОСТАТа создана уже обширная база данных показателей развития экономики, социальной сферы, состояния окружающей среды по городам ЕС, которые используются при расчете индикаторов проекта «Городской аудит». Ответственность за разработку, поддержание и обновление системы индикаторов проекта «Городской аудит» возложена на Генеральный Директорат по Региональной политике Европейской Комиссии и ЕВРОСТАТ. Представители 58 городов, по нескольку из каждой страны Европейского Союза, были приглашены для участия в пилотной фазе проекта «Городской аудит». Индикаторы городского развития проекта «Городской аудит» были сгруппированы в 5 блоков:
– социально-экономические аспекты;
– политическая активность граждан;
– образование;
– городская среда;
– культура и отдых.
Каждый из перечисленных блоков содержит в себе несколько тематических разделов, по которым приводятся соответствующие индикаторы. В состав блока «социально-экономические аспекты» входит 10 разделов (общие характеристики населения; национальный состав; структура домохозяйств; состояние рынка труда/безработица; доходы населения; жилье; здоровье; преступность; занятость; экономическое развитие). Один раздел составляет весь блок «политическая активность граждан». Блок «образование» включает 2 раздела – перспективный уровень образованности населения, фактический уровень образованности населения. Состояние городской среды в рамках проекта «Городской аудит» оценивается с помощью 27 индикаторов, поделенных на 7 тематических разделов – воздушное и шумовое загрязнение, качество воды, утилизация мусора, землепользование, транспортные проблемы, потребление энергии, климат. Один раздел описывает состояние сферы культуры и отдыха.
В США в рамках подготовки доклада к стамбульской конференции Хабитат II в 1995 году Департамент жилищного и городского развития США HUD (US Department for Housing and Urban Development) совместно c центром исследований городского развития при Государственном университете Ратгерс (Center for Urban Policy Research, Rutgers State University) составил базу индикаторов по 77 американским городам и пригородам State of nation`s cities databook. Система индикаторов объединяет в себе более 3000 показателей по различным сферам городской жизни, включая экономическое развитие, демографию, городскую недвижимость, доходы населения, городской бюджет, социальную сферу, состояние окружающей среды и др.
В 1990 году был дан старт проекту NORDSTAT (nordic major cities statistics). Цель проекта – создать базу показателей для проведения сравнительной оценки развития городов 5 стран Северной Европы – Дании, Исландии, Норвегии, Финляндии, Швеции. С 1991 году в рамках данного проекта собиралась статистика по 16 городам из приведенного списка стран. Достижением проекта NORDSTAT можно назвать то, что разработчикам удалось собрать региональную базу показателей, рассчитанных по единой или хотя бы максимально схожей методике. Очевидно, что среди стран-участниц проекта изначально имелись различия в методике сбора и расчета целого ряда показателей. Условием участия городов в проекте NORDSTAT было заявлено соблюдение общих правил для измерения ключевых сравнительных индикаторов. При отборе показателей в базу NORDSTAT все городские индикаторы были разделены на 3 группы по степени их адекватности для межстрановых сопоставлений:
– индикаторы класса А: простые индикаторы, легко рассчитываемые и напрямую сопоставимые между городами разных стран (численность населения, количество объектов завершенных/незавершенных строительством, количество больниц, мест в медицинских и образовательных учреждениях и др.)
– индикаторы класса B: индикаторы, которые могут представляться относительно легко сопоставимыми, но, тем не менее, требуют предварительного анализа методики расчета и последующей ее корректировки во избежание неадекватных сопоставлений (статистика по безработице, качеству окружающей среды и т. д.)
– индикаторы класса С: несопоставимые напрямую индикаторы, насчитываемые по строго специфичной методике в каждой стране и в связи с этим требующие обстоятельного анализа для проведения интерпретации сравнительного анализа значений этих показателей между городами разных стран (индикаторы бедности, выплаты социальных пособий, характеристики доходов населения и др.).
Далее, в зависимости от принадлежности к тому иному классу каждого из отобранных в систему NORDSTAT индикаторов принималось решение о том, какую методику применять для его расчета в странах-участницах проекта.
Начиная с 1990-х годов, во многих странах мира стали интенсивно развиваться национальные системы мониторинга социально-экономического развития городов, муниципальных районов, округов и т. д. Связано это было опять же с колоссальным прогрессом информационных технологий, что позволяло оперативнее собирать, группировать и анализировать большие массивы статистической информации на самых разных уровнях управления. В курсе обозначившихся тенденции к расширению практики мониторинга социально-экономических процессов на внутристрано-вом уровне и особенно на уровне единиц местного самоуправления, в том числе и городов, все большую популярность стала принимать так называемая методика индикативного планирования. Механизм индикативного планирования основан на разработке системы индикаторов для отслеживания и оценки текущего развития территории, выработки оптимальной стратегии ее развития на перспективу.
В 1996 году Федерацией канадских муниципалитетов разработана система индикаторов для измерения прогресса развития экономики и социальной сферы в городах Канады. Задачей данной системы индикаторов было представить своего рода мониторинговый инструмент для отслеживания характера социально-экономических процессов, происходящих в канадских городах. При этом в ходе отбора индикаторов ставилось условие не ограничивать аспект рассмотрения проблем городского развития полномочиями муниципалитетов, а представить комплексную картину состояния экономики и социальной сферы канадских городов с учетом всего комплекса факторов, воздействующих на их развитие в исследуемый момент времени. Отобранные в конечном итоге индикаторы охватывали следующие проблемы городского развития: занятость населения, доступность жилья, здоровье населения, безопасность, социальная напряженность, политическая активность населения, человеческие ресурсы, социальная инфраструктура.
Разработки, во многом аналогичные канадской системе индикаторов получили распространение в других странах Запада, особенно в США, где издается даже специальный бюллетень для специалистов в области разработки систем индикаторов городского качества жизни Urban Quality Indicators. Бюллетень издается с 1995 года и в настоящее время выходит с квартальной периодичностью. В нем рассматриваются методические вопросы измерения специфических параметров состояния городской среды. В качестве примера можно привести серию статей по индикаторам социального развития (социального доверия, социального равенства, социально-политической стабильности, склонности населения к социальному партнерству, этнической и расовой терпимости и т. п.), многочисленные расчеты индекса качества жизни, индексов роста городских территорий (urban sprawl index), материалы по расчету индикаторов реализации целевых программ городского развития, индикаторов транспортной напряженности, устойчивого развития, качества социально-культурной среды и др.
Среди большого разнообразия национальных систем мониторинга городского развития особо выделяется система, разработанная Департаментом транспорта, местного самоуправления и регионального развития Великобритании (DTLR). Эта система по сути олицетворяет собой целый класс разработок в области мониторинга городского развития. Ее задача – с помощью специфического набора индикаторов дать оценку сложившейся в городе системы предоставления общественных услуг и тем самым оценить эффективность деятельности местных органов власти. Кроме того, отдельным элементом системы индикаторов DTLR является установление целевых нормативов для достижения требуемого качества предоставления общественных услуг. В упомянутой ориентации на оценку деятельности местных властей заключается коренное отличие данного класса систем индикаторов от большинства других систем, где основной акцент сделан на характеристике условий жизни людей в городах как системах, подвергающихся воздействию большого количества внутренних и внешних факторов, и где не производится напрямую оценка действий правительства.
В своей структуре система индикаторов DTLR содержит индикаторы трех основных типов:
– индикаторы состояния системы предоставления общественных услуг;
– индикаторы – целевые ориентиры;
– результаты обследований удовлетворенности населения качеством предоставления услуг и деятельности местного правительства.
Индикаторы состояния приводятся по каждому виду общественной услуги. Например, по сектору жилищных услуг приводится перечень из 34 показателей, каждый их которых должен отражать достижение определенных целей в жилищной политике местных властей. По большинству индикаторов местные власти должны представлять отчет в вышестоящие органы власти.
Индикаторы – целевые ориентиры устанавливают нормативы требуемого качества предоставления общественных услуг на обозначенную перспективу. Часть из этих нормативов определяется центральным правительством, часть решением самих местных властей. Примерами подобного рода целевых ориентиров могут быть: снижение автомобильных краж на 30 % к 2004 году, создание к 2004 году условий для того, чтобы 17 % твердых отходов домохозяйств в городе перерабатывалось во вторичное сырье, к 2008 году 60 % нового жилья должно быть выстроено на ранее застроенных территориях путем модернизации и перестройки жилищного фонда и др.
По сути дела система индикаторов, предложенная Департаментом транспорта, местного самоуправления и регионального развития Великобритании (DTLR) являет собой наиболее яркий пример реализации на практике схемы индикативного планирования.
Системы индикаторов, аналогичные британской системе DTLR, разработаны и успешно реализуются в централизованном порядке на практике в Финляндии (проект VERTI), в Швеции (Local Welfare Management Systems), в целом ряде других стран, в первую очередь в странах Запада, обладающих развитой и хорошо финансируемой системой сбора статистических данных.
В США схемы индикативного планирования чаще реализуются отдельными муниципалитетами, а также отраслевыми департаментами федерального (Департамент здравоохранения) и штатного (Департамент национальных ресурсов штата Миннесота и др.) уровней. Особого внимания при рассмотрении американского опыта разработки индикаторов социально-экономического развития заслуживает целая серия проектов в области оценки деятельности местных и региональных органов власти. C 1984 года в стране действует специальный негосударственный орган – Совет по стандартам финансовой отчетности для правительств Government Accounting Standard Board, деятельность которого заключается в методической и информационной поддержке правительств штатов, графств, городов и других самоуправляющихся территориальных образований в части представления финансовых результатов своей деятельности. Среди наиболее успешных и высоко котирующих разработок в области мониторинга деятельности органов власти в США следует выделить проект Максвеллской школы при Сиракьюзском университете Government Performance Project, реализация которого ведется с 1999 года. В рамках проекта оцениваются деятельность правительств субфедерального уровня. В 1999 и 2001 годах проводилась комплексная оценка деятельности правительств всех 50 штатов США (за 1998 и 2000 годы соответственно). В 2000 году производилась оценка качества городского управления в 1999 году в 35 крупнейших городах США. В 2002 – аналогичное исследование было проведено для 40 графств США.
Оценка деятельности субфедеральных органов власти в рамках проекта Максвеллской школы проводится по 5 позициям:
• финансовый менеджмент,
• человеческие ресурсы,
• информационные технологии,
• управление капитальными ресурсами,
• качество организации мониторинга результатов собственной деятельности (предоставление услуг, реализация стратегического плана развития территории).
Экспертным путем по специально разработанной 12-шаговой шкале оценивается состояние той или иной позиции в управлении.
Для самих правительств участие в проекте Максвеллской школы является очень престижным, благодаря чему качество информации, предоставляемое правительствами соответствующего уровня (штата, графства, города) разработчикам и аналитикам проекта, оценивается как очень высокое.
К концу 1990-х годов накоплен значительный опыт разработки международных и национальных систем индикаторов городского развития. Так или иначе, города большинства стран мира охвачены статистикой по специфическим городским индикаторам. Наиболее полный список ссылок на различные базы городских индикаторов приведены на официальном интернет-сайте вышеупомянутого проекта «Городской аудит». Ссылки сгруппированы по четырем категориям, в зависимости от характера цитируемых разработок:
– Ссылки на общие исследования в области оценки городского развития. Здесь собраны материалы, касающиеся рассмотрения специфики измерения городского развития, оценки качества жизни в городах. Приведены также ссылки на целый ряд методических материалов, в частности на материалы по методике расчета индекса конкурентоспособности городов, разработанного Департаментом торговли и промышленности Великобритании, индекса отсталости городского развития, рассчитываемого Департаментом транспорта, регионального развития и охраны окружающей среды Великобритании. Определенный интерес могут представлять методические разработки по расчету индикаторов устойчивого развития городов, под которым понимается уравновешенное развитие экономики, социальной сферы и окружающей среды в городах.
– Ссылки на материалы сравнительных исследований городов в разных регионах и странах мира, в частности на региональные типа NORDSTAT и национальные (VERTI и др.) системы показателей для мониторинга городского развития.
– Список информационных источников по опыту отдельных городов в области разработки индикаторов социально-экономического развития. Представлены ссылки на материалы по Барселоне (Испания), Альбукерке (США), Хельсинки (Финляндия), Шеффилд, Бирмингем и Вэндсуорт (Великобритания).
– Отдельная категория ссылок отведена под материалы по разработке индикаторов, используемых для оценки состояния отдельных секторов городского развития – экономики, городской бедности, транспорта и т. д.
В развитых странах системы индикаторов городского развития носят более гуманитарную направленность, то есть разрабатываются обычно с большим акцентом на освещение качества городской среды проживания и в меньшей степени ориентированы на индикацию экономического прогресса. Это вовсе не означает, что экономического развитие слабо оценивается в европейских или американских системах индикаторов. Экономический прогресс в них измеряется с помощью более интегрированной статистики – показателя городского продукта, для расчета которого в городах развитых стран имеется достаточно полная информационная база, статистики занятости, индекса конкурентоспособности и т. д. При этом социальные и экологические аспекты качества жизни освещены, как правило, более детально. Особое внимание уделено оценке культурно-рекреационного потенциала города, комфортности климата и т. п. В большинстве современных работ западных ученых, посвященных разработке систем индикаторов городского развития, наметилась тенденция к построению определенной идеологической основы, предполагающей интерпретацию данной городской территории в качестве некоего конкурентного продукта, обладающего определенными преимуществами и недостатками, которые высвечиваются с помощью приведенного набора индикаторов.
В системах городских индикаторов развивающихся стран особое внимание уделяется оценке состояния жилищного сектора (используется обычно целый комплекс показателей наподобие индекса доступности жилья как соотношения величины среднего годового дохода семьи к средней стоимости жилья на городском жилищном рынке, используются разного рода показатели распространения трущоб, санитарного состояния городских кварталов). Одновременно, экономическая статистика в системах городских индикаторов развивающихся стран содержит много простых показателей (наподобие детализованной отраслевой структуры экономики города). Ввиду недостатка достоверной информации шире используются квази-показатели оценки экономического потенциала городов (например, величина городского продукта, рассчитанного как произведение величины ВНП на одно домохозяйство на соотношение средних доходов домохозяйств в городе к средним доходам домохозяйств по стране).
Данный текст является ознакомительным фрагментом.