6.1. Повышение прозрачности бюджетного процесса

6.1. Повышение прозрачности бюджетного процесса

Проблема прозрачности бюджетного процесса и налогово-бюджетной политики была осознана достаточно недавно. Если для частных корпораций проблема прозрачности решалась как «сверху» – под воздействием изменений законодательства и решений правительств, явившихся следствием серий банкротств и связанных с ними экономических и социальных потерь, так и снизу – с целью использования информационной открытости корпорации для привлечения инвестиций и усиления общественного признания.

Для самого государства прозрачность считалась не такой актуальной проблемой, поскольку в «правильно функционирующей» системе представительной демократии ограничения властных полномочий, накладываемые системой разделения властей и политические риски, связанные со злоупотреблениями в налогово-бюджетной сфере, должны были автоматически превышать возможные выгоды политиков и чиновников от злоупотреблений, принятия популистских или непродуманных решений.

Жизнь показала, что это далеко не так. Неэффективность экономической помощи развивающимся странам, получателями которой были преимущественно государственные структуры, а, в последствии, финансовый кризис в Юго-Восточной Азии заставили МВФ превратить проблему прозрачности налогово-бюджетной политики из теоретической в международную практическую проблему.

На своем пятидесятом заседании 15 апреля 1998 г. в г. Вашингтон (США) Временный комитет Совета управляющих МВФ принял кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в налогово-бюджетной сфере (Декларация принципов). Это стало ответом на достижение консенсуса относительно того, что важнейшее значение в деле достижения макроэкономической стабильности и качественного роста имеет надлежащее управление, а ключевым аспектом надлежащего управления является обеспечение прозрачности в налогово-бюджетной сфере.

Прозрачность в налогово-бюджетной сфере означает открытость общественности информации о структуре и функциях органов государственного управления, намерениях налогово-бюджетной политики, счетах государственного сектора и налогово-бюджетных прогнозах. Под общественностью понимаются все лица и организации, интересующиеся вопросами разработки и проведения налогово-бюджетной политики.

Прозрачность в налогово-бюджетной сфере укрепляет подотчетность и усиливает политический риск проведения нерациональной политики. Поэтому прозрачность способствует росту доверия, что приводит к более широкой поддержке действий властей со стороны общественности, снижению издержек заимствования, обеспечивает экономическую и политическую стабильность и повышение инвестиционной привлекательности. Считается, что обеспечение большей прозрачности является необходимой частью условий в проведении той политики, для успеха которой необходима поддержка общественности. Прозрачность не гарантирует немедленных результатов в части повышения качества бюджетного процесса и состояния общественных финансов, решения социально-экономических проблем. Вместе с тем, она является необходимым условием успешности долгосрочной стратегии социально-экономического развития.

Принципы и конкретные рекомендации зафиксированы в Кодексе МВФ:

• четкость роли и функций органов власти, что подразумевает не только распределение функций, но и наличие механизмов координации деятельности властей в налогово-бюджетной сфере, четкость разделения государственного и частного секторов, координацию планов государства и частного сектора;

• общественная доступность информации, что означает обязательство со стороны государства обеспечивать полноту, доступность и сопоставимость всей публикуемой налогово-бюджетной информации, данных о состоянии общественных финансов;

• открытость подготовки и исполнения бюджета и бюджетной отчетности. Здесь главным требованием является приближение отчетности к международным стандартам;

• независимые гарантии достоверности: наличие внешнего аудита, самостоятельность статистических органов, открытость властей для независимых проверок и доступность результатов проверок.

Все эти принципы в Кодексе подробно расшифровываются в конкретные рекомендации, которые задают определенный минимальный стандарт как национальной нормативно-правовой базе, так и ее реализации на практике. При этом авторы Кодекса стараются избегать излишней жесткости в своих рекомендациях. Например, не говориться о том, какая именно доля государственных предприятий в экономике считается желательной, или каковы должны быть отношения государственных органов с финансовыми институтами. Требование только одно – подобная информация должна быть исчерпывающе доступна общественности.

Кроме МВФ большое внимание проблеме повышения прозрачности в налогово-бюджетной сфере уделяют такие организации как Организация экономического сотрудничества и развития, Всемирный банк, Программа развития ООН и региональные банки развития.

Для иллюстрации требований минимального стандарта прозрачности опишем требования, относящиеся к информированию общественности. В бюджетной информации и материалах учета должны отражаться и публиковаться:

• внебюджетная деятельность;

• первоначальные и уточненные бюджетные оценки за два предшествующих года;

• сведения об условных обязательствах и налоговых расходах, квазибюджетной деятельности;

• данные об объеме и структуре задолженности;

• сведения о практике налогово-бюджетной отчетности;

• сроки публикации отчетности.

Очевидно, что в настоящее время публикуются не все из перечисленных выше данных. Еще более интересным для общественности является требование публикации прогнозных данных и приоритетов налогово-бюджетной политики.

Инструментом оценки прозрачности является специально разработанная анкета, предназначенная для заполнения специалистами органов исполнительной власти и включающая преимущественно качественные вопросы. Эта анкета достаточно сложна для заполнения как по причине очень широкого охвата различных аспектов управления общественными финансами (что создает трудности для узких специалистов), так и из-за того, что использует непривычную терминологию. Поэтому анкета обычно адаптируется исходя из целей исследования и особенностей страны и региона.

Так, для оценки прозрачности налогово-бюджетной политики и практики управления общественными финансами в Новосибирской области нами была адаптирована анкета (вопросник) МВФ. Экспертный опрос проводился в августе-сентябре 2002 г. В опросе приняло участие 34 специалиста областной и городских (районных) администраций. Результаты опроса вошли в отчет по проекту «Диагностика финансового состояния и качества управления региональными финансами в Новосибирской области».

В 2000 г. группой специалистов при поддержке Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра «Стратегия» были разработаны анкеты экспертного опроса по оценке прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе для субъекта РФ и муниципального образования. Экспертные опросы проводились в январе 2001 и 2002 гг. Принципиальные отличия между анкетами заключались в следующем:

Адаптированная анкета МВФ (в отличие от анкеты центра «Стратегия») охватывает более широкий круг проблем, в частности, вопросы, относящиеся к взаимодействию властей и государственных и частных предприятий, но не рассматривает вопросы участия общественности в бюджетном процессе. С другой стороны, анкета центра «Стратегия» концентрирует внимание на всех стадиях бюджетного процесса и менее затрагивает внебюджетную деятельность. Она в большей степени учитывает российскую специфику и отечественную терминологию. Вместе с тем, оба инструмента (анкеты) дали близкие результаты, зафиксировав сильные и слабые стороны в политике властей по обеспечению прозрачности в налогово-бюджетной сфере.