2. О ходе административной реформы
2. О ходе административной реформы
Чтобы не быть голословными, приведем пример административных реформ, осуществлявшихся в 2004–2005 годах и наделавших немало шума. Реформа позиционировалась не только разработчиками и Правительством, но и Президентом как способ повысить эффективность государственного управления и обеспечить прозрачность деятельности госаппарата для общества и, в частности, для бизнеса. Согласно мнению целого ряда экспертов, приоритетными оказались именно непубличные политические среднесрочные задачи административной реформы. Чрезмерная политизация и стала фундаментальным недостатком административной реформы, предопределив ее кризис и стагнацию.
Первой и ближайшей из этих конъюнктурных задач стало обеспечение политико-экономической лояльности верхнего слоя бюрократии и выведение федеральных ведомств из зоны лоббистского влияния сверхкрупного и крупного капитала. 7 (а позднее – уже 9) экономических министров созданного в апреле–мае 2004 года Правительства получили статус политически ответственных непосредственно перед Президентом руководителей блоков отраслевых и инфраструктурных ведомств. Министры приобрели право самостоятельно, фактически без согласования с премьером, определять госполитику в сферах своих компетенций. Таким образом планировалось исключить несанкционированный лоббизм на среднем и нижнем уровнях федерального госуправления. Одновременно были резко снижены роль и статус премьера и аппарата Правительства. Ожидалось, в частности, что это сделает невозможной личную унию главы Правительства с олигархическими кланами. Премьеру изначально была вменена лишь функция технического координатора деятельности кабинета. Аппарату Правительства в ходе административной реформы было специально запрещено вмешиваться в деятельность министерств.
Не менее важным концептуальным недостатком административной реформы стали ее форсированный характер и принципиальный отказ разработчиков учесть опыт эволюционной модернизации госуправления, накопленный другими странами. В большинстве крупных европейских стран, а также в США и Канаде подобные реформы начались еще в 70–80-х годах. Так, в 70-е годы стартовала административная реформа в Великобритании. С принятием в 1978 году конгрессом США закона о реформе государственной службы реорганизация госуправления началась и там. Во Франции решение о реформе государственной службы было принято в 1981 году. Законодательная основа административной реформы в ФРГ была заложена принятым в феврале 1997 года законом о реформе права публичной службы. Однако, что характерно, ни в одной развитой стране административная реформа еще не завершилась. Так, правительство Великобритании, постоянно присутствующей в “первой десятке” формируемого ЕБРР рейтинга стран – лидеров эффективного госуправления, лишь в 1984 году (на седьмой год административной реформы) приступило к разделению функций министерств; причем работа эта была завершена британским правительством лишь в 1996 году.
Россия оказалась единственной страной G8, руководство которой планирует решить основные задачи модернизации госуправления всего за шесть лет. По крайней мере, федеральная целевая программа “Административная реформа” рассчитывалась ее авторами на период с 2005 по 2010 год включительно. Именно поэтому Правительство отказалось от принятой в западных странах долгосрочной стратегии формирования инфраструктурных и институциональных предпосылок для модернизации национальной бюрократии. Россия также стала единственной развитой страной, где достаточно радикальные мероприятия по реорганизации федеральных органов исполнительной власти начаты еще до принятия национальной программы модернизации госуправления и тем более до создания инфраструктуры и институциональной среды для административной реформы. В результате перегруженная политическими задачами, административная реформа вылилась в хаотическую реорганизацию федерального этажа исполнительной власти.
Ключевая идея административной реформы заключалась в разделении функций федеральных органов исполнительной власти на три типа: правоустанавливающие (закреплены за министерствами), правоприменительные (принадлежат агентствам, управляющим госимуществами, финансами и оказывающим профильные госуслуги) и контрольно-надзорные (входят в сферу полномочий федеральных служб). При запуске административной реформы в мае 2004 года планировалось соответствующим образом разграничить полномочия и ответственность между министерствами, агентствами и службами. Формально, на уровне положений о федеральных ведомствах, это разграничение было проведено еще в апреле 2004 года. Фактически оно не произошло до сих пор, что стало главным функциональным недостатком проводимых преобразований. Главная причина – в отсутствии подробно разработанных и законодательно утвержденных стандартов госуслуг и административных регламентов их предоставления, то есть как раз инфраструктурной и институциональной базы реформы. Соответствующая работа начата правительственной комиссией по административной реформе лишь в I квартале 2005 года.
Согласно регламенту деятельности Правительства, министры утверждают службам и агентствам смету расходов и производят ключевые кадровые назначения. Таким образом, федеральные службы, осуществляющие надзорные функции, не были выведены из-под контроля министерств. Этот второй функциональный просчет разработчиков реформы предопределил борьбу Председателя Правительства и ключевых министров за контроль над федеральными службами. Установившееся хаотическое распределение надзорных функций не мотивировано логикой эффективного государственного управления. Оно отражает сложившийся баланс аппаратных влияний премьера, ключевых экономических министров и конкурирующих группировок в Администрации Президента. Вместе с тем утверждение сметы расходов не является достаточным рычагом для оперативного контроля министерств над деятельностью агентств. Осуществлять оперативный контроль над агентствами, в части их расходования смет и управления госимуществами, министерства не вправе.
Административная реформа была начата в условиях отсутствия четко регламентированных полномочий, зон ответственности и субординации вновь созданных федеральных органов исполнительной власти. Равным образом не были заранее отработаны: взаимодействие между вновь созданными структурами; взаимодействие самих новых ведомств с собственными территориальными органами; взаимодействие новых структур госуправления с хозяйствующими субъектами.
В настоящее время деятельность ряда агентств носит фактически фиктивный характер. Целый ряд агентств и госкомпаний, наоборот, открыто игнорируют указания профильных министров. Это в особенности характерно для системы Минтранса, где министр фактически утратил оперативный контроль над Федеральным агентством воздушного транспорта (Росавиацией), Федеральным агентством железнодорожного транспорта и ОАО “РЖД”. Подобная ситуация характерна и для взаимоотношений Минфина России с Федеральной налоговой службой и пр. Отмечен беспрецедентный случай двойного подчинения федеральной службы. Например, Федеральная таможенная служба находится в ведении Минэкономразвития, контролирующего нормативно-правовое регулирование в таможенной сфере. Кроме того, в ведении Минфина осталось право определять таможенную стоимость товаров (на основе которой и устанавливается размер пошлины) и контролировать поступление таможенных платежей через систему Федерального казначейства. Таким образом, за ФТС остались только функции надзора за выполнением законодательства участниками внешней торговли.
В целом, по оценке экспертов правительственной Комиссии по административной реформе, число признанных избыточными и ликвидированных функций Правительства составляет примерно 2 тысячи. Как полагают эксперты, из оставшихся примерно 3 тысяч около 200 важных функций, объединенных логикой управления в 30-40 однотипных групп, неправомерно раздроблены, распределены между несколькими федеральными ведомствами; неадекватно своему значению представлены в структуре федеральных органов исполнительной власти, фактически выполняются не теми ведомствами, за которыми они закреплены указами Президента и распоряжениями Правительства.
Форсированные мероприятия по реализации административной реформы вызвали ускоренную фрагментацию Правительства. Уже в апреле–мае 2004 года оно превратилось в конгломерат конкурирующих групп игроков, занятых ожесточенной борьбой за ключевые властные функции (формирование бюджета, управление Стабилизационным фондом, управление госимуществом, таможенное регулирование и пр.).
Хотя средства на финансирование административной реформы были заложены в бюджете-2004, Минфин в течение 4-5 месяцев с момента старта административной реформы задерживал разделение счетов ликвидируемых министерств и вновь создаваемых органов федеральной исполнительной власти и их финансирование согласно утвержденной смете расходов. Все это привело к многомесячному кризису соподчиненности в деятельности министерств и ведомств, который был частично преодолен лишь в I квартале 2005 года. В течение мая 2004 – февраля 2005 года значительная часть федеральных органов исполнительной власти должным образом не исполняли своих функций и не взаимодействовали друг с другом.
Таблица 1. Цели и результаты административной реформы
Свидетельством тому, что эффективность правительства снизилась, можно считать, например, малоуспешный старт реформы льгот, резкое снижение собираемости единого социального налога в I квартале 2005 года и беспрецедентную затяжку с принятием среднесрочной программы социально-экономического развития РФ на период 2005–2008 годов и сценарных условий социально-экономического развития страны и прогнозных показателей доходной части федерального бюджета на 2006 год и на период до 2008 года. Общие потери от снижения эффективности федеральных органов власти в 2004–2005 годах в результате реорганизации Правительства оцениваются экспертами Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования на уровне 700–800 млрд руб.
Итоги 2004 года продемонстрировали и резкое ухудшение количественных показателей эффективности Правительства. Так, предыдущие российские кабинеты 1998–2003 годов принимали за год порядка 1200–1500 постановлений и столько же распоряжений. Соответствующие показатели действующего Правительства (при том, что в результате реформы число ведомств выросло с 56 до 81) в 2004 году оцениваются на уровне примерно 550 постановлений и 850 распоряжений.
В девяти федеральных министерствах, входящих в структуру Правительства, число заместителей министров было в ходе административной реформы сокращено до 18, а число директоров департаментов – с 250 до 100. Не добившись искомой цели – реального разделения функций прежних министерств по нормативно-правовому регулированию, аналитике и мониторингу; по надзору над рынками; по оказанию госуслуг и управлению госимуществами между соответственно обновленными министерствами, службами и агентствами, – административная реформа уже привела к одномоментному распаду целого ряда эффективных ведомственных и отраслевых управленческих команд. При этом комплектование среднего аппаратного звена министерств и ряда вновь созданных федеральных служб и агентств (например, подчиненных Минздравсоцразвития Росздрава и Росздравнадзора) столкнулось с жестким кадровым дефицитом и не завершено до сих пор.
В 2004 году по сравнению с предыдущими годами механизм распределения бюджетных средств не стал более прозрачным. По оценкам аналитиков ФБК, в 2004 году лишь 7,7% закупок приходится на открытые конкурсы, что существенно ниже соответствующих показателей 2002–2003 годов. Это очевидным образом свидетельствует о несостоятельности прогнозов относительно снижения коррупции в правительственных структурах в результате первого этапа административной реформы.
Одной из целей административной реформы разработчики называли борьбу с коррупцией и снижение “коррупциогенности” управленческих процедур путем упрощения принятия решений. Между тем главной причиной кратного ухудшения показателей деятельности кабинета большинство экспертов называют как раз резкое удлинение “цепей согласования” правительственных решений в связи с увеличением – в рамках административной реформы – числа федеральных ведомств в полтора раза.