17.1.1. Ветвь государственных органов, структур, учреждений и организаций управления адаптивным спортом в России

Главным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере физической культуры и спорта, включая адаптивный спорт, является Министерство спорта Российской Федерации, в структуре которого функционирует отдел адаптивной физической культуры и спорта, являющийся подразделением Департамента развития физической культуры и массового спорта.

Министерство спорта Российской Федерации представляет материалы для включения в Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» в другие федеральные законы, в указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и в другие акты федеральных органов государственной власти по вопросам государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере адаптивной физической культуры и адаптивного спорта.

Поэтому все предложения по совершенствованию организации адаптивного спорта в России необходимо направлять в Министерство спорта Российской Федерации. Исходя из сути предложений, Минспорт России работает с вышестоящими органами государственной власти:

– Президентом Российской Федерации – главой Российской Федерации;

– Федеральным собранием – парламентом Российской Федерации – представительным и законодательным органом государственной власти;

– Правительством Российской Федерации – федеральным органом государственной власти, осуществляющим исполнительную власть Российской Федерации;

– судами Российской Федерации – высшими и обычными судами – судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Проработка того или иного вопроса осуществляется через государственные органы:

– Администрацию Президента Российской Федерации;

– Аппарат Правительства Российской Федерации;

– аппараты Федерального собрания (Аппарат Государственной думы и Аппарат Совета Федерации) и другие государственные органы.

На уровне координации Министерство спорта Российской Федерации взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти (федеральными министерствами, службами, агентствами) прежде всего в сферах образования, труда и социальной защиты населения, здравоохранения, культуры.

Министерство спорта Российской Федерации оказывает организационную, методическую и консультационную помощь, представляющую собой рекомендации по тем или иным вопросам, в том числе по вопросам адаптивного спорта, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также муниципального образования.

Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации представляет собой взаимосвязь законодательных (представительных), исполнительных и судебных органов государственной власти, в рамках которой обеспечивается их согласованное функционирование для решения возложенных на них конституционных задач, обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Эта система включает в себя:

– законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (Законодательное собрание, Государственное собрание и др.), который в настоящее время во всех субъектах однопалатный;

– высший коллегиальный исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (правительство, администрация);

– высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, которое возглавляет коллегиальный исполнительный орган, обладая при этом самостоятельным статусом;

– отраслевые исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации (комитеты, государственные комитеты, министерства, департаменты, управления, агентства по физической культуре и спорту, образованию, здравоохранению, культуре, социальной защиты и др.);

– конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации (создаются по усмотрению субъектов Российской Федерации, они не созданы во всех субъектах).

Главным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, отвечающим за развитие адаптивного спорта на территории субъекта, является комитет (государственный комитет, министерство, департамент, управление, агентство) по физической культуре и спорту. В некоторых субъектах отраслевой исполнительный орган власти по физической культуре курирует также вопросы молодежной политики, иногда туризма. Однако в любом случае в данном органе государственной власти субъекта имеется структурное подразделение (или как минимум должностное лицо), отвечающее за развитие адаптивной физической культуры и адаптивного спорта.

Разумеется, данное структурное подразделение (должностное лицо) самым тесным образом связано с отделом адаптивной физической культуры и спорта Министерства спорта Российской Федерации. Кроме того, данное структурное подразделение отраслевого исполнительного органа государственной власти (субъекта Российской Федерации) по физической культуре и спорту должно активно взаимодействовать с органами местного самоуправления, в которых включены:

– представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования;

– местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования или местного самоуправления).

Представительный орган муниципального образования (или местного самоуправления), состоящий из депутатов, избираемых жителями муниципального образования, принимает решения о местном бюджете, планах и программах социального и экономического развития и др.

Структурные подразделения местной администрации (департаменты, управления, отделы и др.) решают отраслевые вопросы: финансовые, юридические, социальные, в том числе и вопросы физической культуры и спорта, включая вопросы адаптивной физической культуры и адаптивного спорта.

Таким образом, в системе органов государственной власти и местного самоуправления необходимо выделить три структуры, функции которых прямым образом направлены на развитие адаптивного спорта:

1. Министерство спорта Российской Федерации;

2. Отраслевой исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации по физической культуре и спорту;

3. Структурное подразделение местной администрации, курирующее вопросы физической культуры и спорта, в том числе адаптивного спорта.

Министерство спорта Российской Федерации осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере физической культуры и спорта, включая адаптивный спорт, путем разработки и ведения следующих основополагающих документов (рис. 58):

– ВРВС;

– ЕВСК;

– ФССП;

– Федеральные государственные требования (ФГТ) по предпрофессиональной подготовке;

– Перечень базовых видов спорта для субъектов (ПБВС) Российской Федерации;

– Перечень учреждений и организаций, которым присвоено право включать в свое наименование слова: «олимпийский», «паралимпийский»;

– Единый календарный план (ЕКП) межрегиональных, всероссийских и международных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий;

– Правила вида спорта (ПВС);

– Положение о конкретном спортивном мероприятии (ПКСМ) и др.

Активно участвует Минспорт России в разработке, экспертизе и согласовании таких документов, как:

– Федеральные государственные образовательные стандарты (ФГОС), в частности, по направлению подготовки «Физическая культура для лиц с отклонениями в состоянии здоровья (адаптивная физическая культура)», утверждаются Министерством образования и науки Российской Федерации;

– Профессиональные стандарты для должностей в области физической культуры и спорта, утверждаются Министерством по труду и социальному развитию Российской Федерации;

– Правила представления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оказание адресной финансовой поддержки спортивным организациям, осуществляющим подготовку спортивного резерва для сборных команд Российской Федерации, утверждаются Правительством Российской Федерации и др.

Рис. 58. Основные документы, с помощью которых Минспорт России осуществляет государственную политику и нормативно-правовое регулирование в сфере физической культуры и спорта (см. сокращения в тексте). Примечание: УМО – учебно-методическое объединение.

На сегодняшний день во всех перечисленных документах представлены основные виды адаптивного спорта – спорт глухих, слепых, лиц с ПОДА, интеллектуальными нарушениями. Безусловно, не все вопросы обеспечения равных возможностей для лиц с отклонениями в состоянии здоровья, включая инвалидов, в сфере физической культуры и спорта решены в полном объеме, не ликвидировано в полной мере притеснение спортсменов с интеллектуальными нарушениями, что находит выражение в существовании очевидного дисбаланса в основных показателях спорта ЛИН (количество спортивных дисциплин, количество мероприятий в ЕКП, представительство данного вида адаптивного спорта в крупнейших общероссийских и международных комплексных спортивных мероприятиях и др.).

При рассмотрении перечисленных нормативно-правовых документов будут рассмотрены мероприятия, которые необходимо выполнить в ближайшее время.

Включение вида спорта, спортивной дисциплины во ВРВС означает официальное признание данного вида спорта, спортивной дисциплины в Российской Федерации и получение права использовать для его (ее) развития бюджетные средства. Процедура признания вида спорта, спортивной дисциплины утверждена в «Порядке признания видов спорта, спортивных дисциплин и включения их во ВРВС и порядок его ведения» (далее Порядок признания), утвержденном приказом Министерства спорта Российской Федерации.

Отсутствие вида спорта, спортивной дисциплины во ВРВС является препятствием для их включения в ЕВСК, ФССП, ЕКП и другие нормативно-правовые документы и, по существу, означает, что их развитие может осуществляться только за счет общественных организации, вне сферы официального (государственного) спорта.

В действующем Порядке признания отсутствует процедура признания традиционных (уже входящих в реестр) видов спорта, спортивных дисциплин для здоровых спортсменов в качестве видов адаптивного спорта или спортивных дисциплин (спорта слепых, глухих, ЛИН и др.), или, по-другому, процедура обеспечения для инвалидов равных возможностей в области спорта в тех его видах, которые давно используются у здоровых, – легкой атлетике, плавании, лыжном спорте, баскетболе, волейболе, футболе и др.

Вместо введения такой процедуры, доказывающей, что инвалидам действительно обеспечиваются равные возможности в области спорта, оказывается содействие его развитию, указанный Порядок признания предусматривает единые требования и процедуры, предъявляемые как к новым, порой экзотическим видам спорта и спортивным дисциплинам (чир-спорту, домино и др.), так и к традиционным, известным видам спорта, спортивным дисциплинам, которыми могли бы заниматься и инвалиды, предусматривает доказательства существенных отличий заявляемых видов спорта, спортивных дисциплин от содержания правил, среды занятий, используемого спортивного инвентаря и оборудования уже признанных видов спорта и (или) спортивных дисциплин, а также доказательства того, что заявленные виды спорта и (или) спортивные дисциплины уже получили развитие на территории Российской Федерации.

Необходимость доказательства развития вида спорта, спортивной дисциплины на территории Российской Федерации, предъявления протоколов соревнований, видеоматериалов выглядит более чем странно с точки зрения обеспечения для инвалидов равных возможностей в области спорта, содействия его развитию. Таким образом, вместо обеспечения равных возможностей и содействия развитию в Порядке признания вводятся существенные, причем явно искусственные затруднения для реализации принципов российского законодательства, Конвенции ООН о правах инвалидов и Стандартных правил обеспечения равных возможностей для инвалидов в области спорта.

Введение упрощенной процедуры признания видов спорта, спортивных дисциплин для инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья из числа видов спорта или спортивных дисциплин, уже включенных во ВРВС, а также предоставление права внесения изменений во ВРВС только общероссийской спортивной федерации позволят значительно активизировать развитие адаптивного спорта, особенно для инвалидов с сохранным опорно-двигательным аппаратом (слепых, глухих, ЛИН), и привести в соответствие Порядок признания с российским законодательством, Конвенцией и стандартными правилами.

Разумеется, в случае если заявляемые спортивные дисциплины адаптивного спорта будут новые, неизвестные ранее и не входящие во ВРВС для здоровых спортсменов, то для них будет вполне приемлемым подход, изложенный в действующем Порядке признания.

Это позволит устранить существующий дисбаланс между количеством спортивных дисциплин спорта ЛИН и других видов адаптивного спорта.

ЕВСК создана с целью привлечения граждан Российской Федерации к активным занятиям спортом, повышения спортивного мастерства занимающихся спортом, установления требований и норм для выполнения спортивных разрядов и спортивных званий с учетом развития конкретного вида спорта в Российской Федерации и в мире, совершенствования спортивных соревнований. По существу, ЕВСК представляет собой своеобразную «лестницу», ведущую к мировым достижениям в том или ином виде спорта, спортивной дисциплине, особенно это наглядно в видах спорта, результат в которых выражается единицами измерения времени, пространства, массы (Евсеев С. П., Евсеев О. Э., Вишнякова Ю. В., 2011). Как правило, один раз в четыре года осуществляется пересмотр требований, норм и условий их выполнения для присвоения спортивных разрядов и спортивных званий.

Классификационная «лестница» насчитывает девять ступенек – три юношеских разряда (III, II, I), четыре взрослых разряда (III, II, I и кандидат в мастера спорта России) и два спортивных звания (мастер спорта России и мастер спорта России международного класса).

ЕВСК представлена в Российской Федерации двумя частями – в одной собраны зимние виды спорта и спортивные дисциплины, в другой – летние. Часть ЕВСК, в которой представлены зимние виды спорта и спортивные дисциплины, действует в 2015–2018 гг., предшествующие ей применялись в 2011–2014, 2007–2010 гг. и так далее, а часть, в которой представлены летние виды спорта и спортивные дисциплины, реализуется в 2014–2017 гг., предшествующие ей – в 2010–2013, 2006–2009 гг. и так далее.

Однако в адаптивном спорте и зимние, и летние спортивные дисциплины представлены в одной части ЕВСК, где в соответствии со сроками действия находятся летние виды спорта и спортивные дисциплины, что создает условия неравенства, по сравнению с видами спорта, спортивными дисциплинами для здоровых спортсменов, препятствует реализации принципа обеспечения равных возможностей для лиц с отклонениями в состоянии здоровья. При очередном пересмотре требований, норм и условий ЕВСК по зимним видам спорта и спортивным дисциплинам существующее недоразумение, произошедшее с дисциплинами адаптивного спорта, необходимо устранить и поместить зимние и летние спортивные дисциплины в соответствующие части ЕВСК как у здоровых спортсменов.

Все это позволит снять ряд проблем нормативно-правового характера в области адаптивного спорта и придать ему новый импульс дельнейшего развития за счет обеспечения равных возможностей для его участников, особенно для привлечения большего количества занимающихся детского и юношеского возраста.

ФССП определяют условия и требования к спортивной подготовке по конкретному виду адаптивного спорта. К данным требованиям относятся:

– требования к структуре и содержанию программ спортивной подготовки, в том числе к освоению их теоретических и практических разделов применительно к каждому этапу спортивной подготовки;

– нормативы физической подготовленности и иные спортивные нормативы с учетом возраста, пола лиц, проходящих спортивную подготовку, особенностей вида адаптивного спорта, его спортивных дисциплин;

– требования к участию лиц, проходящих спортивную подготовку, и лиц, ее осуществляющих, в спортивных соревнованиях, предусмотренных в соответствии с реализуемой программой спортивной подготовки;

– требования к результатам реализации программ спортивной подготовки на каждом из этапов спортивной подготовки;

– особенности осуществления спортивной подготовки по отдельным спортивным дисциплинам видов адаптивного спорта;

– требования к условиям реализации программ спортивной подготовки, в том числе кадров, материально-технической базы и инфраструктуры организаций, осуществляющих спортивную подготовку.

ФГТ, учитывая требования ФССП, устанавливают требования к минимуму содержания, структуре, условиям реализации дополнительных предпрофессиональных программ в области физической культуры и спорта и к срокам обучения по этим программам.

ПБВС для каждого субъекта Российской Федерации устанавливается и корректируется приказом Министерства спорта Российской Федерации, исходя из сложившихся в регионе традиций развития видов спорта, наличия современной материально-технической базы, высококвалифицированных тренерских кадров, наличия членов сборных команд Российской Федерации по виду спорта и других условий.

Перечень учреждений и организаций, у которых в наименовании имеется слово «олимпийский», «паралимпийский», также устанавливается и корректируется приказом Министерства спорта Российской Федерации, исходя из требований к результатам деятельности этих учреждений и организаций – наличия спортсменов, тренирующихся на этапах спортивного совершенствования и высшего мастерства, результатов соревновательной деятельности и других условий.

ЕКП является важнейшим документом, регламентирующим стратегию и тактику тренировочного процесса спортсменов. Он составляется и утверждается ежегодно приказом Минспорта России на основе календарных планов международных соревнований и, в свою очередь, выступает основой для разработки региональных календарных планов, попадание в которые дает основания для придания соревнованию статуса официального спортивного мероприятия, имеет принципиальное значение для присвоения занимающимся спортивных разрядов и спортивных званий в соответствии с ЕВСК.

В ПВС определяют:

– предмет спортивного соревнования;

– определение победителя(ей) спортивного соревнования и распределение мест;

– среду занятий;

– используемый спортивный инвентарь и оборудование;

– требования к участникам спортивного соревнования и другие требования.

ПВС утверждаются приказом Министерства спорта Российской Федерации.

ПКСМ, также утверждаемое приказом Минспорта России, включает в себя: общие положения, права и обязанности организаторов, обеспечение безопасности участников и зрителей, общие сведения о спортивном мероприятии, требования к участникам и условия их допуска, заявки на участие, условия подведения итогов, награждение победителей и призеров, условия финансирования.

Помимо перечисленных документов, Минспорт России разрабатывает целый ряд нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность общероссийских спортивных федераций и их взаимодействие с Министерством спорта Российской Федерации (аккредитацию, отчеты о проведенных спортивных мероприятиях и др.).

Участвует Минспорт России и в разработке и согласовании целого ряда нормативно-правовых документов, утверждаемых федеральными органами исполнительной власти и другими государственными структурами.

Подчеркнем, что разработку федеральных государственных образовательных стандартов среднего профессионального образования и высшего образования в области физической культуры и спорта Минспорт России осуществляет через УМО, в которое входят преподаватели 14 подведомственных образовательных организаций высшего образования.

Кроме того, Министерство спорта Российской Федерации выступает учредителем следующих федеральных государственных бюджетных учреждений (рис. 59):

– ЦСП сборных команд России;

– ФЦПСР;

– 11 образовательных организаций среднего профессионального образования – УОР (одно из них находится в структуре университета);

– 14 образовательных организаций высшего образования (вузов) – 5 университетов, 6 академий и 3 института физической культуры.

Рис. 59. Подведомственные Министерству спорта Российской Федерации федеральные государственные бюджетные учреждения

Все перечисленные учреждения имеют (должны иметь) структурные подразделения, занимающиеся адаптивной физической культурой и адаптивным спортом. Причем ЦСП, ФЦПСР, и вузы занимаются организацией и управлением, материально-техническим и научно-методическим обеспечением адаптивного спорта, а УОР, помимо организационных вопросов, еще и непосредственно реализуют спортивную подготовку своих воспитанников. На уровне субъекта Российской Федерации основная нагрузка по развитию адаптивного спорта должна быть возложена на отраслевой исполнительный орган государственной власти по физической культуре и спорту, который, с одной стороны, разрабатывает для последующего утверждения в вышестоящих органах государственной власти региона программу развития физической культуры и спорта в регионе, включающую в себя в качестве подпрограмм деятельность по развитию адаптивной физической культуры, адаптивного спорта и подготовке спортивного резерва (иногда эти подпрограммы представляются в качестве отдельных программ), и, с другой стороны, выступает в качестве учредителя для следующих организаций:

– регионального центра (или региональных центров) спортивной подготовки (РЦСП);

– субъектового училища (или субъектовых училищ) олимпийского резерва (СУОР);

– СДЮШОР;

– ДЮСШ.

Практика работы субъектов Российской Федерации показывает, что для реализации программ развития адаптивного спорта наиболее целесообразна следующая его организация:

– наличие одного учреждения, полностью сосредоточенного на развитии адаптивного спорта и являющегося методическим центром региона в этой области;

– наличие отделений адаптивного спорта (всех четырех или одного, двух, трех из них) в каждом из перечисленных учреждений (РЦСП, СУОР, СДЮШОР, ДЮСШ).

Чаще всего в субъектах Российской Федерации в качестве учреждения, полностью ориентированного на развитие адаптивного спорта, выступает ДЮСАШ, реже – специализированная детско-юношеская адаптивная школа паралимпийского и сурдлимпийского резерва (СДЮАШПСР) или республиканский центр спортивной подготовки по адаптивному спорту (РЦСПАС).

В качестве положительного примера приведем структуру Центра спорта инвалидов – бюджетного учреждения Ханты-Мансийского автономного округа (Исаков Э. В., 2010; рис. 60).

Открытие отделений адаптивного спорта в РЦСП, СУОР, СДЮШОР, ДЮСШ полностью соответствует идее инклюзивного подхода, активно внедряющегося в систему образования в соответствии с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» (от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ).

Открытие отделений адаптивного спорта в обычных спортивных учреждениях (центрах, школах и др.) лишь только первый шаг в направлении инклюзии, шаг, аналогичный внедрению в массовую общеобразовательную школу специальных классов для детей с ограниченными возможностями здоровья.

Рис. 60. Структура Центра спорта инвалидов – бюджетного учреждения Ханты-Мансийского автономного округа (по Э. В. Исакову)

Пример реальной инклюзии в области адаптивного спорта приведен в очень интересной и полезной для практики работе Э. В. Исакова (2010)[15]. В ней он описывает, как можно формировать инклюзивные группы для занятий адаптивным спортом.

Структурное подразделение местной администрации (муниципального образования, или местного самоуправления), курирующее вопросы физической культуры и спорта, в том числе адаптивного спорта, разрабатывает программы развития адаптивного спорта для утверждения в представительном органе муниципального образования, а также является учредителем ДЮСШ, ДЮСАШ, СДЮШОР.

Вопросы развития физической культуры и спорта, адаптивного спорта в субъектах Российской Федерации, муниципальных образований возлагаются также на отраслевые исполнительные органы государственной власти и структурные подразделения местной администрации в области образования, а адаптивного спорта еще и на органы социальной защиты населения и здравоохранения.

В системе образования реализуются прежде всего общеразвивающие программы и предпрофессиональные программы в области физической культуры и спорта.

Так, например, по данным статистического наблюдения за 2014 г., более 50 % ДЮСШ (1978 из 3780) работает в системе образования, 1767 (46,7 %) школ – в системе физической культуры и спорта и 95 (2,5 %) школ находится в другой ведомственной подчиненности.

Завершая рассмотрение государственной системы спорта, включая адаптивный спорт, отметим, что на сегодняшний день в этой системе работают:

– 171 региональный центр спортивной подготовки;

– 56 училищ олимпийского резерва (11 из них федеральные);

– 1055 – СДЮСШОР;

– 3780 – ДЮСШ.

В табл. 5 представлены учреждения и организации, где осуществляются занятия адаптивным спортом на различных этапах спортивной подготовки.

Таблица 5. Учреждения и организации, осуществляющие занятия адаптивным спортом