5. Оздоровление правительства
5. Оздоровление правительства
После завершения предварительного этапа трансформации власть сможет на основе складывающейся новой информационной и управленческой базы начать преобразование Правительства, переход от его недавнего состояния “коммерческого клуба группы олигархов” к инструменту экономической и социальной политики государства. Причем эти преобразования затронут не только кадровые вопросы, но также механизмы принятия решений и контроля за их исполнением.
После завершения предварительного этапа преобразований власть сможет на основе складывающейся новой информационной и управленческой базы начать преобразования Правительства, переход от его нынешнего состояния “коммерческого клуба группы олигархов” к инструменту экономической и социальной политики государства.
Существующая система госуправления характеризуется переносом центра тяжести принятия решений с уровня руководства Правительства на аппарат Министерства финансов и аппарат Правительства, которые могут практически бесконтрольно готовить (или останавливать) документы, принимая на себя реальную тяжесть управления экономикой государства. К сожалению, эти аппараты по своей сути (и уровню подготовки) не способны самостоятельно принимать стратегические решения (их готовили лишь оформлять решения руководства), в результате чего практически вся экономическая политика государства состоит из ряда ничем не связанных между собой решений, направленных либо на удовлетворение интересов конкретных спонсоров конкретных чиновников, либо вообще бессмысленных. При этом нет никакой возможности наказывать этих людей за неисполнение решений Президента – в их служебные обязанности формально не входит даже обязанность о них знать.
Что касается Министерства экономики, то при решении вопросов об управлении бюджетом развития оно в качестве основного критерия отбора проектов для финансирования применяет критерий коммерческой выгодности. Хотя совершенно очевидно, что с государственной точки зрения проекты должны оцениваться по гораздо более сложным критериям, включающим в себя, в частности, оценку влияния реализации проекта на другие отрасли отечественной экономики, выгоды бюджета (увеличение доходов и/или сокращение расходов). Разработка методики оценки проектов с учетом указанных критериев является важнейшей задачей Министерства экономики, однако на сегодняшний день руководство министерства даже не ставит ее перед собой. Еще одним принципиальным вопросом, который объединяет инвестиционную и промышленную программы государства и который может быть решен только Министерством экономики, является разработка принципов управления государственными пакетами акций, прежде всего в отраслевом разрезе. Только Минэкономики с его системой отраслевых департаментов способно разработать соответствующие рекомендации для каждой из отраслей.
По нормальной логике управления, аппарат Правительства не должен самостоятельно генерировать решения ни по одной области деятельности Правительства. Он должен жестко отслеживать выполнение поручений Главы Государства и Правительства, следя при этом за соответствием подготавливаемых министерствами решений принципам, заложенным в этих поручениях. Еще одной задачей аппарата Правительства должен являться контроль за соответствием решений, принимаемых министерствами, их функциям: только в этом случае Минфин перестанет пытаться стать органом, не только перечисляющим бюджетные деньги, но и определяющим, кто имеет право их получать, а кто – нет; только в этом случае Минэкономики оставит свои попытки стать органом, имеющим право выдавать государственные гарантии от имени Правительства.
Министерства в нормальной системе управления должны стать основным инструментом работы Правительства. Именно они будут разрабатывать отраслевые разделы программ Правительства, они будут полностью отвечать за ситуацию в контролируемых областях деятельности. Министерство должно быть единственным органом, который имеет право представлять в Правительство проект своего решения или другого нормативного акта и полностью отвечает за его содержание. После поступления проекта документа из министерства в Правительство он не может быть изменен иначе как голосованием на заседании Правительства.
Министры должны будут нести полную ответственность за деятельность своих подчиненных, которая будет выражаться в том, что, во-первых, только министры должны будут подписывать проекты нормативных актов, направляемые министерствами в Правительство, во-вторых, только они будут выступать на заседаниях Правительства, защищая работу своих министерств.
Для обеспечения работы Правительства и его комиссий требуется изменение структуры и формы работы аппарата Правительства. Основной работой аппарата должна стать проверка соответствия проектов документов, направляемых министерствами для рассмотрения Правительством, законодательству, требованиям Главы Государства и собственным программам Правительства. Для решения этой задачи может быть создан институт референтов. Должность референта должна быть приравнена к должности заместителя министра, причем перевод заместителя министра в референты должен считаться поощрением в рамках дальнейшего повышения по службе.
В обязанности референта входит подготовка экспертных заключений по поступившим к нему документам и доклады этих заключений на заседаниях Правительства. Референт несет личную ответственность за их содержание. Кроме того, он должен обеспечивать работу правительственных комиссий по своему профилю.
Первое время работы аппарата Правительства по новым правилам потребует от него колоссального напряжения в части экспертизы поступающих от министерств и ведомств документов. При этом с уверенностью можно сказать, что большое количество лиц, как не соответствующих необходимому профессиональному уровню, так и серьезно коррумпированных, почти наверняка создают угрозу прямого и косвенного саботажа преобразований. Эта ситуация потребует особого внимания от руководителей аппарата Правительства. Они должны будут тщательно контролировать работу референтов и юристов и в случае необходимости ее дублировать. При этом должностные инструкции референтов и юристов должны быть составлены так, чтобы их можно было легко уволить за недостаточно качественную работу.