Омбудсман
Омбудсман
ОМБУДСМАН (швед. Ombudsman — представитель интересов) — специально избираемое (назначаемое) должностное лицо для контроля за соблюдением прав человека разного рода административными органами, а в некоторых странах — также частными лицами и объединениями.
Экскурс в историю понятия позволяет обнаружить его связь с терминами «власть», "авторитет". Шведский термин "О. юстиции", использующийся для обозначения исторически первой омбудсмановской службы, не получил всеобщего признания. Наиболее авторитетное определение института О. принадлежит Международной ассоциации юристов: "Служба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц или действует по собственному усмотрению и уполномочено проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады".
Институт имеет различные наименования: во Франции, — медиатор, в Испании — народный защитник, в Великобритании — парламентский уполномоченный по делам администрации, в Италии — гражданский защитник, в Австрии — Коллегия народной правозащиты, в Нидерландах — национальный О., в Канаде — уполномоченный по публичным расследованиям, в США — общественный адвокат и помощник граждан, в РФ — Уполномоченный по правам человека. Действуют общие и специализированные службы (О. университетов и школ, больниц и психиатрических учебных заведений, по защите личных данных, обеспечению равенства полов, делам потребителей, охране окружающей среды, несовершеннолетних, здравоохранения, для вооруженных сил). Успешно работают муниципальные О. городов Парижа, Иерусалима, Нью-Йорка. Учрежден О. Европейского Союза.
Правовой механизм любого государства содержит не только традиционные средства контроля за законностью деятельности публичной администрации, но и так называемые нетрадиционные, неформальные элементы. К числу последних с полным правом можно отнести О. Учреждение О. объясняется тем, что классические способы контроля за администрацией, такие, как парламент, суды (общие и административные), не могут уловить все несправедливые, грубые, пристрастные, невнимательные акты и действия должностных лиц.
О. как правовой институт получил высокую оценку в мире. Исследователи, профессора права, политики продолжают эксперименты с О. при доброжелательной поддержке государственных и частных лиц. Организуются "круглые столы" с участием национальных О. под эгидой Кабинета министров Совета Европы, исследовательские семинары, конференции. Международная ассоциация юристов учредила специальный комитет, который проводит тематические исследования практики работы О. в различных государствах. В Канаде действует Международный институт О. Издается ежегодный журнал под одноименным названием.
Омбудсмановское сообщество насчитывает более 50 государств. Институт О. принят в государствах с различными формами правления: президентских и полупрезидентских республиках (США. Франция, Германия, Финляндия, Португалия, Израиль), парламентских республиках, (Австрия, Швейцария), конституционных монархиях, (Швеция, Дания, Норвегия, Испания, Нидерланды, Австралия, Канада, Великобритания, Новая Зеландия). Его чтят в классических демократиях и высоко оценивают в Польше, Венгрии, Румынии.
Прототипом омбудсмановских служб является шведский О., предусмотренный Конституцией Швеции 1809 г. в качестве должностного лица парламента, рассматривающего жалобы на должностных лиц и государственные органы. Модель шведского О. нашла признание потому, что общие суды в Швеции традиционно не осуществляют контроль за административной деятельностью. Несменяемость чиновников и судей создавала в XVIII в. угрозу гражданским правам. В Финляндии также практически отсутствовал контроль судов за административной деятельностью и опыт Швеции был успешно заимствован в 1919 г. То же можно сказать о Дании (1955).
Интерес к идее О. во Франции возник в связи с кризисным положением административной юстиции — классического, но дорогого и медлительного средства правовой защиты. В 1973 г. здесь был учрежден институт медиатора, воплотивший представления французов о национальном О. и вобравший в себя элементы шведской и британской модели. Германия ограничилась учреждением Уполномоченного бундестага по обороне (военного О.) в 1957 г., поскольку Комитет по петициям бундестага фактически является коллегиальным О. В 1974 г. начала функционировать служба О. по гражданским делам земли Рейнланд-Пфальц, а в 1979 г. был учрежден О. по защите личных данных. В Италии ряд областей, провинций, коммун создали службы гражданских защитников на своей территории. К 1988 г. службы О. существовали в 9 регионах, 2 автономных провинций и 3 коммунах.
В Великобритании несовершенная система административного права, закрытое управление, судейское самоограничение при оценке административных действий, дегуманизации гражданской службы, подчинение идеологии менеджеризма — все эти ахиллесовы пяты управления пробудили интерес к омбудсмановской идее. Парламентские методы разрешения жалоб рассматривались как недостаточные. Предложения службе О., исходящие от общественных организаций, политиков и исследователей, первоначально укладывались в рамки шведской схемы, но затем возобладали "антиконтинентальные настроения". В 1967 г. был учрежден парламентский уполномоченный по делам администрации, являющийся, по мнению самих англичан, «комбинацией» консерватизма, изобретательности и духа критичности. Исполнительная власть имеет привилегии секретности и сильные позиции, поэтому идея О. встретила трудности на пути осуществления. О. не стал здесь коренной институционной новацией административного права; доступ к нему ограничен ввиду парламентского «фильтра» жалоб. Показательно, что англичане приняли идею О., но отвергли систему административных судов. Густонаселенная страна нуждалась в региональных О., и они были созданы в начале 70-х гг. в Англии, Уэльсе и Шотландии.
В Канаде потребность в институте О. была велика. Здесь действует меньше административных трибуналов, чем в Великобритании. отсутствует верховный орган надзора за деятельностью административных трибуналов. Парламент не имеет традиций разрешения гражданских жалоб; этому препятствовали масштабы страны. Превалирование исполнительной власти и сопротивление омбудсмановской идее со стороны правительства стало причиной того, что идея общенационального О. была реализована только в 1986 г., когда во многих провинциях уже функционировали омбудсмановские службы, а в масштабах всей страны действовал О. по вопросам информации, созданный в 1983 г.
Учреждение служб О. в Австралии происходило трудно и медленно. Причинами длительного неприятия концепции явились доминирование исполнительной власти над законодательной и опасение, что О. будут дублировать работу членов парламента. Созданию федерального О. препятствовали проблемы коммуникации. Национальный О. начал работать лишь в 1976 г.
В США при осуждении омбудсмановской идеи политики, ученые, общественность сходились во мнении, что нововведение должно гармонировать с политической системой, обычаями и правозащитными механизмами страны. Огромные размеры государства, гетерогенное население с полярными социальными статусами, двухпартийная система, президентская форма правления с подчинением высших гражданских служащих президенту, привилегии секретности исполнительной власти, отсутствие резкой грани между политикой и управлением — все эти факторы были критическими для идеи О. Последовательно проводимая доктрина разделения властей также препятствовала созданию парламентского О. Федеральный О. так и не был учрежден несмотря на то, что на уровне штатов функционируют более 20 регистратурных и исполнительных О. (квази-омбудсманов). На протяжении ряда лет в стране действовали экспериментальные омбудсмановские службы, которые доказали полезность идеи. О. воспринимается как один из неформальных негосударственных образований по типу многочисленных ассоциаций, призванных защищать права потребителей, пациентов, налогоплательщиков.
О., образованные в странах Восточной Европы, получили импульс от западного института. Их учреждение, несомненно, продиктовано внутренней потребностью постсоциалистического общества, где правовая система не оформлена, традиции государственной службы не сформированы. В Польше, напротив, правовой институт О. сформировался в переходный период развития общества от «социализма» к «демократии», когда проблема прав человека и гражданина стала центром общественных дискуссий. Венгрия учредила О. в 1989 г. Когда институт продемонстрировал свои возможности, в 1993 г. было решено дополнить «общий» О. специализированной службой уполномоченного Государственного собрания по правам национальных и этнических меньшинств.
Правовой институт О. с успехом решает поставленные перед ним задачи:
— формирование толерантных отношений граждан и органов исполнительной власти, снижение конфликтности в сфере управления;
— уменьшение негативных последствий бюрократизации административного аппарата;
— укрепление гуманных начал в административной системе;
— побуждение должностных лиц руководствоваться кодексом административной этики;
— воспитание у граждан культуры участия, сознания своего права на надлежащий уровень управления; просвещение в области прав человека.
О, привлекателен прежде всего для социально и политически уязвимых, незащищенных членов общества, которые могут положиться на его помощь, поскольку услуги влиятельных друзей или суда для них недоступны. Социальная доминанта института проявляется в его свойстве быть посредником между государством и гражданским обществом. Основные черты гражданского общества — согласие и компромисс. Деятельность защитника способствует усвоению этих качеств государственным аппаратом. Его доклады по итогам расследования жалоб — своеобразное зеркало административного поведения и гражданского правосознания. Институт участвует в формировании «отзывчивой» администрации и «мягкого» права. Игнорирование его жалобы "от имени народа" есть пренебрежение мнением гражданского общества.
Юридическая природа О. концентрируется в его общих и особенных характеристиках. Первые демонстрируют «чистоту», вторые — гибкость.
Можно выделить 12 общих характеристик:
а) О. - субсидиарное(дополнительное) средство правовой защиты по отношению к суду, административным органам, прокуратуре;
б) О. - независимый публично-правовой институт, не связанный чьим-либо мнением при проведении расследований;
в) О. оказывает персонифицированную помощь (что не исключает образования коллегиальных служб);
г) народный защитник — неформальный способ правообеспечения. С его помощью граждане реализуют право на хорошее управление вне судебных формальных процедур. О. проявляют отзывчивость и сопричастность проблемам потерпевших от административных злоупотреблений. Они лишены негативных качеств «юрократии», используют нетрадиционные критерии административного поведения (справедливость, разумность, правильность, уместность);
д) народный защитник не имеет императивных полномочий, его решения чаще всего рекомендательные. Сторонники права принуждения полагают, что О. не хватает юридического господства. Иные правоведы относят его к контрольной власти. Ни та ни другая точка зрения не согласуется с социальной и юридической природой О. Императивность здесь заменена другими свойствами: О. демонстрирует умеренность, уравновешенность и компетентность суждений. Его опосредованное воздействие зачастую более эффективно, чем традиционное (юридическое, силовое);
е) институт О. - открытое средство правовой защиты, обнажающее проблемы административной секретности. "Кислород публичности" необходим для выполнения рекомендаций О;
ж) институт имеет государственные атрибуты (должность, полномочия, юридическая регламентация организации и функций, подотчетность парламенту — органу исполнительной власти, установление обязанности администрации выполнять требования и рекомендации О.). Они служат дополнительными гарантиями результативности института;
з) О. объединяет общность задач: они не только разрешают вопросы, связанные с жалобами на административные органы, но и участвуют в выработке стандартов административного поведения и совершенствовании законодательства;
и) народные защитники имеют обширную сферу компетенции, которая распространяется на широкий круг административных органов и должностных лиц;
к) О. сохраняют политическую нейтральность. О. не вправе катализировать политическое противоборство, заручаться поддержкой партий;
л) О. тревожат сходные проблемы: угроза независимости расследованиям, материальные и кадровые трудности;
м) успех службы О. определяется неинституциональными факторами, в том числе управленческой, политической и гражданской культурой, сбалансированностью системы государственной власти.
Национальные модели О. очень разнообразны и являются комбинацией особенных характеристик, обусловленных социально-политической, правовой культурой и правосознанием в учреждающих эти службы государствах. Здесь трудно выделить конкретные типы, часто встречаются их комбинации. Назовем некоторые из особенных характеристик.
I. Исполнительные О. создаются реже, чем классические парламентские. Это медиатор во Франции, гражданские защитники Италии, О. в США. Учреждение президентских О. вызвало бы серьезные возражения Конгресса. На уровне штатов принцип разделения властей проведен менее жестко, поэтому эксперименты с исполнительными О., ответственными перед губернаторами штатов. а не перед легислатурами, имели успех. Тем не менее эти службы О. не обладают той степенью независимости от исполнительной (административной) власти, которую демонстрируют классические парламентские О.
II. Некоторые национальные службы О. решают задачи, которые не стоят перед иными О. Так, медиатор во Франции призван смягчить недостатки и дополнить систему административной юстиции. Парламентский уполномоченный по делам администрации Великобритании служит укреплению связей между парламентом и правительством. Народный защитник Испании сыграл значительную роль в переходе от тоталитарной политической системы к демократии.
III. Институт О. в различных государствах имеет неодинаковый вес и значение. В Швеции, Дании, Испании, Франции он демонстрирует высокую активность; во Франции медиатор полностью вписался в административную систему; в США обнаруживается удивительное разнообразие моделей службы, которая действует не только в государственных, но и в частных учреждениях. В Швейцарии и Финляндии О. еще не в полной мере проявили свой правозащитный потенциал.
IV. Некоторые О. (например, канадские, местные уполномоченные по делам администрации Англии, Уэльса, Шотландии, Австралии) контролируются судами с точки зрения наличия у них полномочий по оценке актов и действий определенных должностных лиц и органов. Во Франции вопрос о контроле судов является предметом дискуссий. В целом же в странах романо-германской правовой семьи парламент и его комитеты могут вырабатывать рекомендации по вопросам юрисдикции О., и это считается достаточным для обеспечения бесконфликтной работы института. В Швеции предложение поставить О. под контроль Верховного административного суда не встретило поддержки.
V. О. используют различные критерии оценки административного поведения. Парламентский уполномоченный по делам администрации Великобритании не оценивает законность административной деятельности, но ссылается на нарушение принципов "хорошего управления". Канадские О. используют критерий "административной вежливости", шведские — "объективности и беспристрастности", датские — «разумности», норвежские — "очевидной разумности". Уполномоченный бундестага по обороне Германии оценивает "демократическую справедливость и уважение чувства личного достоинства военнослужащих". Французский медиатор проверяет "соответствие административной деятельности задачам-государственной службы". Национальный О. Нидерландов принимает во внимание административные стандарты, направленные на защиту частной жизни, гарантирование доступа администрации, беспристрастности. Американские О. ссылаются на критерий "уместности, ясности административных актов".
VI. Степень заимствования иностранных моделей при учреждении национальных О. различается от страны к стране. Так, шведский О. стал прототипом для Финляндии. Франция заимствовала британский и отчасти шведский опыт. Великобритания опиралась на новозеландское и датское законодательство при конструировании службы парламентского уполномоченного. США, напротив, создали исключительно самобытные службы, не имеющие аналогов, хотя и сохранили основной «набор» признаков классических парламентских О. (в тех штатах, где не была принята модель исполнительного О.).
VII. Различаются режимы ответственности за невыполнение запросов О., воспрепятствование расследованию жалоб. Шведские, американские, канадские. австралийские О. могут ставить вопрос о привлечении к ответственности в форме штрафа или тюремного заключения виновных должностных лиц (это формы уголовного наказания). В Великобритании неуважение к парламентскому уполномоченному наказывается как неуважение к суду. В иных государствах О. могут лишь огласить факты обструкции администрации и направить в парламент специальный доклад с указанием виновных лиц.
VIII. О. имеют неодинаковый объем и характер полномочий. Наиболее властными О. являются шведский и финский: они располагают правом уголовного и дисциплинарного преследования виновных должностных лиц. В развивающихся государствах О. чаще всего жестко включены в государственный механизм и обладают нередко императивными (а зачастую и типично контрольными) полномочиями. В цивилизованных в правовом отношении странах более заметна связь О. со структурами гражданского общества и он лишен контрольной императивной власти.
IX. Компетенция О. по кругу органов и лиц неоднозначна в различных государствах. Как правило. компетенция О. ограничивается органами государственного управления (лишь в Швеции и Финляндии О. может оценивать деятельность суда). Общей тенденцией для всех О. является включение в сферу их компетенции местных органов управления, дискреционных решений администрации. О. некоторых государств (например, парламентский уполномоченный по делам администрации Великобритании) ограничивает свою деятельность центральными органами управления. В Испании признается примат судебной деятельности перед квазисудебными функциями О.: им позволяется оценивать только задержки в отправлении правосудия. .,
X. Некоторые О. обладают специфическим полномочиями: правом обращения в конституционный суд (КС) с ходатайством о рассмотрении гражданской жалобы, о признании закона неконституционным, о проверке правомерности задержания граждан (Австрия, Испания). Отдельным О. предоставлено право выступать с инициативами принятия законов или внесения изменений в действующее законодательство.
XI. Разнятся условия доступа к службе О.: сроки предоставления жалоб, требование совершеннолетия, личной заинтересованности. гражданства или места проживания. В Новой Зеландии граждане уплачивают пошлину при обращении к парламентскому уполномоченному. Законодательство устанавливает, что жалоба подается "лицом или группой лиц" (Великобритания), «лицом» (провинция Новая Шотландия Канады, шт. Небраска США, Израиль), "физическим или юридическим лицом" (Норвегия, Франция); исходят "из любого источника" (шт. Айова, г. Нью-Йорк (США)). Во Франции жалоба может быть представлена физическим лицом, заинтересованным в исходе дела, от имени юридического лица. В Испании никакая административная власть не может подать жалобу О., однако гражданские служащие могут обжаловать действия и решения своих начальников. В Великобритании и ряде стран Британского содружества гражданские служащие не включены в круг лиц, представляющих жалобы. В Нигерии права обращения к О. лишены военнослужащие, полицейские, сотрудники органов безопасности. Уполномоченный по вопросам информации Канады принимает жалобы от граждан — постоянных жителей страны. В Великобритании и Франции «фильтр» позволяет отсеивать жалобы, находящиеся за пределами компетенции О., а также тривиальные обращения. Местные уполномоченные Великобритании с 1988 г. вправе разрешать жалобы, поступающие непосредственно от граждан.
Исчерпание административных и судебных средств правовой защиты — условие рассмотрения жалоб во многих государствах. В Дании вышеуказанное требование не распространяется на обжалование процедурных аспектов решения. Во Франции медиатор может рассмотреть жалобу, когда пострадавший располагает правом административного обжалования. Однако исследователи института рекомендуют во избежании конкуренции О. и суда использовать следующий порядок: если гражданин подает жалобу медиатору, а затем возбуждав параллельное производство перед административным или общим судом, медиатору необходимо приостановить рассмотрение жалобы. В Дании, Франции, Испании, Нидерландах условием омбудсманевского расследования является отсутствие в производстве судов соответствующего дела. В Израиле закон запрещает рассмотрение дела, по которому состоялось судебное решение. Шведский О. обычно не расследует жалобы, по которым ожидается судебное решение, и приостанавливает уже начавшееся рассмотрение жалобы, если гражданин обратился с аналогичной жалобой в общий или КС. Местные уполномоченные Великобритании не принимают жалобы, касающиеся всех или большинства жителей района, на который распространяется их юрисдикция. В Израиле жалобу может представить лицо, которому непосредственно причинен ущерб или которое лишилось выгоды.
Письменная форма жалобы как условие ее представления предусмотрена в Швеции, Дании, Испании, Квебеке, Новой Шотландии. В Норвегии письменная форма считается предпочтительной. Не оговаривается форма жалобы в законодательстве Австрии, Западной Австралии, Канады, шт. Небраска и Айова в США. Содержание жалобы излагается без соблюдения специальных юридических требований: сообщаются самые общие сведения и принципиальные положения, относящиеся к сути спора. Анонимные жалобы не рассматриваются (прямой запрет содержится в законодательстве Швеции, Норвегии, Австрии, Испании).
В некоторых государствах установлен срок давности обращения к О.: в Норвегии и Испании — 1 год, в Швеции и Нигерии — 2 года.
XII. Некоторые государства прямо закрепили принцип бесцензурного движения корреспонденции в адрес О. (Швеция, Испания, новая Шотландия, Квебек, Западная Австралия, Израиль). Закон Западной Австралии провозглашает, что ограничения коммуникаций не применяются в отношении уполномоченного. Специальное требование к должностным лицам мест задержания и заключения о немедленной передаче жалоб предусмотрено в Законе о публичном защитнике Канады. Закон о помощнике граждан шт. Айова оговаривает, что письма лиц, находящихся в психиатрических учреждениях, отправляются немедленно и невскрытыми.
XIII. Степень открытости (гласности) работы омбудсмановских служб неодинакова. Наиболее высокий уровень открытости обнаруживается в Скандинавских странах и США.
XIV. Различается уровень политизации О. В Дании парламентского уполномоченного стремятся исключить из политической борьбы, поэтому здесь отказались от первоначального предложения назначить на этот пост представителя оппозиционной партии Стортинга. Финский О. может принимать участие в деятельности правительства, обращать внимание парламентариев на его действия. Политическая ориентация кандидата оказывает серьезное влияние на процесс выбора О. в Финляндии. Кроме того, бывшие финские О. иногда впоследствии занимают пост министра или руководителя правительства. В Великобритании председатель специального комитета палаты общин по делам парламентского уполномоченного — представитель оппозиции, однако политические пристрастия не оказывают воздействия на рекомендации О., исходящие от Специального комитета.
XV. Различается организация системы О. в федеративных и унитарных государствах. Так, в Австралии функционирует федеральный парламентский уполномоченный и О. штатов. Федеральный О. играет в Австралии существенную роль в процессе контроля за актами делегированного законодательства, но федеральный принцип "единства в разнообразии" затрудняет коммуникацию О. штатов друг с другом и с парламентским уполномоченным. Штаты США являются своеобразной юридической лабораторией, выступают инициаторами конституционных и административных реформ. Более 20 штатов учредили омбудсмановские службы различных типов. Одна из причин отсутствия службы федерального О. в Америке — достаточно высокий профессиональный уровень федерального чиновничества, контролируемого президентскими структурами.
Оригинально организована омбудсмановская система Великобритании: наряду с парламентским уполномоченным здесь учреждены местные уполномоченные Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии, не связанные отношениями организационного подчинения с парламентским уполномоченным по делам администрации, который одновременно является уполномоченным по делам здравоохранения. Парламент наделен правом обсуждения работы местных уполномоченных. Парламентский уполномоченный входит по должности в состав местных омбудсмановских служб и может координировать свою работу с деятельностью региональных (местных) О. Характерно, что в федеративных государствах федеральные О. и О. субъектов федерации не находятся в субординационных отношениях и не образуют единой системы. Исключение — Нигерия, где создана централизованная (напоминающая прокуратуру РФ) система О.
XVI. Особенными чертами характеризуются специализированные О. по вопросам информации, защиты окружающей среды, военных, по правам национальных меньшинств, по обеспечению равенства полов О. в Канаде, Венгрии, Норвегии, США. Специализированных О. нет в Испании, Австрии, Италии, Португалии.
С точки зрения административного права наибольший интерес представляют два вопроса: взаимоотношения О. с исполнительной властью и используемые О. процедуры расследования жалоб граждан. Существенная характеристика О. - независимость от исполнительной власти. Тем не менее ряд государств учредили исполнительных О., подотчетных исполнительной власти и назначаемых при ее активном участии на центральном и региональном уровнях. Во Франции медиатор построен по "голлистскому образцу", предполагающему превалирование исполнительной власти над законодательной. Государственный совет Франции в одном из своих решений объявил, что медиатор имеет характер административной власти. Медиатор назначается Советом министров и может смещаться специальным органом в составе вице-президента Государственного совета и первых заместителей Кассационного суда и Счетной палаты по инициативе президента. Бюджет французского О. является частью бюджета премьер-министра (в отличие от бюджета парламентского О., который финансируется из бюджета по статье "расходы парламента"), но используемые им средства не подчинены обычному административному контролю за правительственными расходами. Медиатор представляет доклад по итогам своей работы за год не только парламенту (Национальному собранию), но и президенту. Взаимопроникновение администрации и службы медиатора происходит благодаря введению в состав административных органов специальных министерских (департаментских) корреспондентов, задачей которых является информирование общественности и парламента о функциях медиатора и оказание ему помощи в оформлении переданных парламентариями жалоб. Департаментские корреспонденты являются чиновниками высокого уровня, опытными в административном процессе, работающими на общественных началах. Абсорбирующая способность администрации Франции, стремящейся «ассимилировать» учреждение О., удивила даже скептиков омбудсмановской идеи. Исследователи отмечают, что для сохранения независимости медиатора нужно не только усилить его связи с органами административной юстиции, но и решительно остановить развитие института по пути сближения с администрацией.
Исполнительные О. штатов США назначаются единолично главами исполнительной власти штатов или с участием легислатур. Омбудсмановские службы при губернаторах подотчетны последним.
Бюрократическая жесткость нередко создает преграды для работы О. В одних государствах административные органы более граждански ориентированы, в других отдают предпочтение "государственным целям" (Франция, Австрия, Германия). В ряде стран у О. сложились диалогические отношения с управленческими структурами, в других, напротив, эти отношения чреваты конфликтами (в Австралии. Канаде, развивающихся государствах). О. Дании предпочитает в отношениях с административными органами проводить политику переговоров, сделок и компромиссов. В Нидерландах учреждение О. потребовало структурной перестройки в департаментах и министерствах: в них были введены должности гражданских служащих для поддержания связи с национальным О. Парламентскому уполномоченному по делам администрации Великобритании удалось установить "разумно нецеремониальные" отношения с государственными служащими. В министерствах сформированы специальные парламентские службы, контактирующие с парламентским уполномоченным. Диалог правительства и британского О. поддерживается благодаря стремлению последнего подчеркнуть в своих доктринах не только упущения, но и достижения администрации. В США исполнительные органы нередко формируют «контромбудсманов», перехватывая тем самым инициативу контроля и надзора в сфере управления. Являясь "правой рукой" губернаторов штатов, они чаще всего сосредоточиваются не на расследовании жалоб, а на общих проблемах государственной службы, предлагая изменения процедур и правил. Тем не менее исполнительные О. не всегда удобны и для самой исполнительной власти, которая упраздняла омбудсмановские службы через некоторое время после их создания. В Польше в первые годы деятельности уполномоченного по правам граждан министры проводили по отношению к нему обструкционистскую политику.
Процедуры расследования жалоб определяются полномочиями О.:
— правом присутствовать на заседаниях органов управления и суда (шведский и финский О. в последнем случае);
— доступом к протоколам и документам административных органов (за отдельными исключениями);
— инспектированием соответствующих органов и учреждений;
— проведением слушаний с участием сторон (это полномочие редко используется).
— В результате расследования жалобы О. Швеции может принимать руководящие указания, издавать замечания и предложения. Медиатор Франции при отсутствии компетентного органа вправе возбудить дисциплинарное производство в отношении любого ответственного государственного служащего. Народный защитник Испании может организовывать расширенную встречу служащих и всех заинтересованных лиц для обсуждения жалобы, а если служащие отказываются участвовать в этой встрече — потребовать письменного изложения причин отказа. Закон предусматривает издание народным защитником по результатам расследования замечаний, рекомендаций, памятных записок.
Национальный О. Нидерландов должен предоставить возможность административным органам, лицам, принявшим оспариваемый акт. жалобщику возможность изложить свою точку зрения по обжалуемому вопросу в письменной или устной форме, за исключением свидетелей. Всем вызываемым лицам предлагается возможность воспользоваться услугами адвоката. Обязанность предстать перед О. не затрагивает министров, хотя последние могут направить своих представителей. О. вправе воспользоваться услугами экспертов и переводчиков. Если приглашенные лица не явились, национальный О. может распорядиться использовать силы полиции для их привода. Он также вправе принять решение о том, чтобы свидетели, переводчики и эксперты принесли торжественное заявление или присягу.
Парламентский уполномоченный по делам администрации Великобритании имеет широкие права (аналогичные полномочиям суда) по истребованию документов и доказательств (в том числе от свидетелей). Информационная привилегия, предоставленная в судебном процессе лицам, находящимся на службе Короны, не применяется в отношении О. Однако государственные служащие вправе отказаться отвечать на вопросы, относящиеся к процедурам кабинета или любого комитета кабинета министров. Как и все другие О., британский О. предоставляет заинтересованным лицам возможность быть выслушанными.
Законы об О. штатов США специально оговаривают, что О. самостоятельно определяют методы получения и разрешения жалоб, формы и способы распространения своих рекомендаций. Помощник граждан в случае отказа свидетеля явиться по повестке может обратиться в окружной суд, уполномоченный издавать обязывающие приказы в адрес свидетелей. Отказ повиноваться судебному приказу расценивается как неуважение к суду. О. шт. Гавайи может проводить частные слушания, вносить иск в соответствующий суд штата с тем, чтобы провести в жизнь свои рекомендации. Законодательные О. штатов получают доступ ко всем материалам учреждений, имеющим отношение к расследованию, располагают правом принудительно обеспечивать истребование доказательств под угрозой вызова в суд. Незаконодательные (исполнительные) О. лишены этих полномочий.
Омбудсмановские службы обеспечивают тот уровень гласности расследований, который необходим для информирования граждан об их деятельности, о мерах, принятых по итогам расследования. Одновременно законодательство вводит соответствующие ограничения, необходимые в интересах государственной безопасности, защиты прав граждан и уважения к государственной службе.
Законодательство об О. предусматривает гарантии их правозащитной деятельности, высокий правовой и социальный статус. Так, в Швеции О. занимают высокое общественное положение. Их жалованье устанавливается на уровне оплаты труда высоких должностных лиц страны. В Нидерландах пенсионное обеспечение национального О. аналогично обеспечению членов парламента. Парламентскому уполномоченному Великобритании выплачивается жалованье в размере 8600 ф. ст. в год. О. пользуются неприкосновенностью и не могут привлекаться к ответственности за высказанные мнения или совершенные действия в связи с выполнением омбудсмановских функций (за некоторыми незначительными исключениями). Кроме того, О. не могут обязываться представлять в суд доказательства в связи с теми или иными фактами, которые стали им известны при осуществлении их функций.
Требования, предъявляемые к лицу, которое претендует на пост О., являются, с одной стороны, традиционными требованиями к публичным служащим высокого ранга, а с другой — отличаются повышенной «социальностью». Общим является несовместимость поста О. и других публичных должностей. Требование о юридическом образовании является не повсеместным, однако весьма распространенным. Лишь первый О. Швеции не был юристом: последующие имели университетские дипломы с отличием. В Финляндии для О. необходимы выдающиеся познания в области права. В Дании кандидат на место О. должен соответствовать требованиям, предъявляемым к судьям. В Норвегии О. необходима квалификация, требуемая для назначения судей Верховного суда (ВС) (возраст не менее 30 лет и университетский диплом юриста с отличием). Закон о национальном О. Нидерландов не формулирует официальных квалификационных требований к претенденту на этот пост, но для общественности страны очевидно, что О. должен обладать правовым знанием и опытом в сфере публичного управления. К уполномоченному по правам граждан Польши предъявляется требование обладать выдающимися юридическими знаниями, профессиональным опытом и социальной чуткостью. Публичный советник шт. Небраска (США) должен быть лицом, способным хорошо анализировать проблемы права, администрации и публичной политики. В Испании народным защитником может стать совершеннолетний испанец, пользующийся гражданскими и политическими правами в полном объеме. В Австрии члены Коллегии народной правозащиты должны обладать правом быть избранными в нижнюю палату парламента — Национальный совет. Возрастной ценз косвенно устанавливается правилами отставки по достижении возраста 65 лет (Австралия, Великобритания, Нидерланды, Канада).
Охарактеризуем порядок назначения О. в учредивших их государствах. В Швеции О. избирается парламентом (риксдагом) на 4-летний срок и не может быть избран повторно. О. Норвегии также избирается парламентом (Стортингом) на 4 года. и возможность повторного избрания не исключена. Национальный О. Нидерландов назначается нижней палатой парламента, а не Короной, (что является нетрадиционным для конституционного права этой страны) по рекомендации комитета о составе вице-председателя Государственного совета, председателя ВС, председателя Генеральной аудиторской палаты на срок 6 лет. Народный защитник Испании избирается Генеральными кортесами (парламентом Испании) на 5-летний срок. Ввиду двухпалатной структуры парламента необходимо получение согласия 3/5 голосов каждой палаты сената и конгресса.
Проведор юстиции Португалии назначается парламентом (Ассамблеей республики) на срок 4 года. Австрийская Коллегия народной правозащиты избирается Национальным советом (главной палатой) страны на 6-летний период. Допускается повторное избрание членов Коллегии. Медиатор Франции назначается Советом министров по рекомендации специального органа, состоящего из председателей обеих палат парламента, конституционного совета, первых председателей Кассационного суда, Счетной палаты и вице-президента Государственного совета. Британский Парламентский уполномоченный назначается формально королевой, а фактически парламент рекомендует кандидатуру О. через премьер-министра.
Ряд государств (Австрия, Испания, многие развивающиеся страны, штаты США) предусматривают активное участие политических сил в подборе кандидата на пост О.
Институт О. естественным образом и без видимых усилий вписался в право-обеспечительный механизм. При создании службы во многих государствах высказывалось опасение возможного пересечения полномочий и сферы компетенции О. и судов, О. и прокуратуры, О. и органов административной юстиции. Но на самом деле эта проблема не стала ни острой, ни неразрешимой. Законодательство о Коллегии народной правозащиты Австрии предусматривает, что в случае возникновения у Коллегии разногласий с федеральным правительством или с каким-либо федеральным министром по поводу интерпретации положений Закона, регулирующих компетенцию Коллегии, вопрос решается КС в закрытом заседании. О. Новой Зеландии также вправе запросить заключение (декларативное мнение) от ВС, хотя фактически этим правом не пользуется. Соотношение и взаимодействие народных защитников с судами, органами административной юстиции и прокуратурой не регулируются ювелирно отточенными правилами и в значительной мере складываются ситуативно. Чем императивнее модель института О., тем тщательнее должны регламентироваться полномочия, сфера деятельности и "векторы пересечения" О. с судом и прокуратурой.
Основные принципы пересечения О. с иными средствами правовой защиты следующие:
— приоритетным способом право-обеспечения выступает судебный контроль;
— О. и прокуратура осуществляют тесное сотрудничество и взаимодействие в области правозащиты;
— О. расследуют жалобы, как правило, при условии исчерпания гражданами других средств правовой защиты.
В РФ правовая основа деятельности О. (Уполномоченного по правам человека РФ) — Конституция РФ (ст. 103) и ФКЗ от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ" Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". При разработке проекта закона использовался зарубежный опыт.
Лит.:
Бойцова В.В. Служба защиты прав человека: Мировой опыт. М., 1997;
Энциклопедический юридический словарь. М., 1996. С. 201;
Конституции зарубежных государств/Под ред. проф. В.В. Маклакова. М., 1996;
Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. Часть общая. М., 1996; Часть особенная. М.,1997. Конституция Российской Федерации: Комментарий. М., 1997;
Хаманева Н.Ю. Охрана прав граждан в зарубежных странах. Институт О. М., 1991; ее же:
Специфика правового статуса Уполномоченного по правам человека в РФ и проблемы законодательного регулирования его деятельности//Государство и право, 1997, № 9. С. 21–30.
Бойцова В.В., Бойцова. Л.В,