Бюджетный процесс

Бюджетный процесс

БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС — регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и других участников Б,п. по составлению. рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов, а также по контролю за их исполнением. Данная формулировка относится к бюджетам всех уровней, входящим в бюджетную систему РФ, т. е. к федеральному бюджету, бюджетам субъектов РФ, местным бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, основы Б.п. в РФ, а также основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства устанавливаются БК.

Участниками Б.п. являются:

— Президент РФ;

— федеральные органы законодательной и исполнительной власти, законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, представительные и исполнительные органы местного самоуправления;

— органы денежно-кредитного регулирования;

— органы государственного и муниципального финансового контроля;

— государственные внебюджетные фонды;

— главные распорядители и распорядители бюджетных средств, а также иные органы, на которые законодательством РФ, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия в финансово-кредитной сфере.

Участниками Б.п. также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов. Участники Б.п. всех уровней обладают строго определенными бюджетными полномочиями.

Деятельность государства от начала составления государственного бюджета до утверждения отчета о его исполнении длится около 3,5 лет, и этот срок называется бюджетным циклом. Весь бюджетный цикл делится на стадии Б.п. составления, рассмотрения, утверждения бюджета, стадию исполнения бюджета и стадию составления и утверждения отчета об исполнении бюджета, которые периодически сменяют одна другую. Сам бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

Б.п. начинается с составления проектов бюджетов. Проекты бюджетов составляются на основании прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовки сводных финансовых балансов, а также с учетом минимальных государственных социальных стандартов и нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, других норм (нормативов), установленных законодательством РФ, субъектов РФ, правовыми актами органов местного самоуправления.

Составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственно проекты бюджетов составляют Минфин РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований на основе налогового законодательства, действующего на момент составления проекта бюджета.

Согласно БК устанавливается следующий порядок рассмотрения и утверждения бюджетов в РФ. Соответствующий исполнительный орган вносит проект закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти, представительного органа местного самоуправления. Сроки представления определяются для:

— федерального бюджета — БК;

— бюджета субъекта РФ — законом субъекта РФ;

— местного бюджета — правовыми актами органа местного самоуправления.

Этот порядок должен обеспечивать утверждение проекта до начала очередного финансового года.

Одновременно рассматриваются и утверждаются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов.

Законы о внесении изменений в налоговое законодательство РФ вносятся субъектом права законодательной инициативы на рассмотрение и утверждение законодательным (представительным) органом до принятия закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год.

Если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года, орган, исполняющий этот бюджет, правомочен расходовать бюджетные средства не более 1/4 ассигнований предыдущего года в расчете на квартал (не более 1/12-в расчете на месяц).

Те же условия должны соблюдаться, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу через 3 месяца после начала финансового года. При этом орган, исполняющий бюджет, не имеет права:

— предоставлять бюджетные средства на инвестиционные цели;

— предоставлять бюджетные средства на возвратной основе;

— предоставлять субвенции негосударственным юридическим лицам;

— осуществлять заимствования в размере более??? объема заимствований предыдущего финансового года в расчете на квартал, а также формировать резервные фонды органов исполнительной власти и осуществлять расходы из этих фондов.

В РФ введено казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и собственно исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами.

Бюджеты всех уровней исполняются на основе принципа единства кассы, предусматривающего зачисление всех доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета, на основе бюджетной росписи с выполнением обязательных требований и процедур исполнения бюджета по доходам и расходам, устанавливаемых соответствующим законодательством.

Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема доходов бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов более чем на 10 % годовых назначений, орган исполнительной власти представляет проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете.

Если этот закон не принимается в установленный срок, орган исполнительной власти имеет право на пропорциональное сокращение расходов бюджета впредь до принятия законодательного решения по данному вопросу при условии, что законом (решением) о бюджете субъекта РФ, местном бюджете не предусмотрено иное.

Доходы, фактически полученные при исполнении бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете, направляются органом, исполняющим бюджет, на уменьшение размера дефицита бюджета и выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета, без внесения изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете. При этом уполномоченный исполнительный орган подготавливает и утверждает дополнительную бюджетную роспись.

В РФ существует иммунитет бюджетов, представляющий собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта.

Все доходы бюджета, источники финансирования дефицита бюджета, расходы бюджета, а также операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подлежат бюджетному учету, основывающемуся на едином плане счетов.

Бюджетный учет осуществляется органом, исполняющим бюджет. Единый план счетов бюджетного учета устанавливается Правительством РФ. Годовой отчет об исполнении бюджета подлежит утверждению представительным органом.

Важным элементом Б.п. является осуществление государственного и муниципального финансового контроля. Парламентский контроль предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления на:

— получение от органов исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

— получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении;

— утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета;

— создание собственных органов финансового контроля (Счетной палаты РФ, контрольных палат и иных органов в субъектах РФ и муниципальных образованиях) для проведения внешнего аудита бюджетов, а также на вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Кроме того, финансовый контроль осуществляется органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления.

На Федеральное казначейство возложен предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников Б.п. по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов.

В установленных БК случаях Минфин РФ осуществляет финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Отчет об исполнении бюджета представляется в соответствующий представительный орган в форме закона (решения).

Представительный орган имеет право обратиться в органы прокуратуры РФ для проверки обстоятельств несоответствия исполнения бюджета принятому закону (решению) о бюджете в случае превышения прав, предоставленных органу, исполняющему бюджет, БК и законом (решением) о бюджете.

Неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения, таких, как:

— предупреждение о ненадлежащем исполнении Б.п.;

— блокировка расходов;

— изъятие бюджетных средств;

— приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

— наложение штрафа; начисление пени и др.

Правом применения мер принуждения обладают руководители органов Федерального казначейства и их заместители (в соответствии с их полномочиями).

За нарушение бюджетного законодательства предусмотрена административная, а в ряде случаев — уголовная ответственность.

Составление проекта федерального бюджета начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года и осуществляется в соответствии с бюджетной политикой РФ на очередной финансовый год, определенной в Бюджетном послании Президента РФ, которое направляется ФС не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.

Составление проекта бюджета основывается на:

— прогнозе социально-экономического развития;

— основных направлениях бюджетной и налоговой политики;

— прогнозе сводного финансового баланса;

— плане развития государственного или муниципального сектора экономики.

Все эти документы составляются на очередной финансовый годи относятся к соответствующей территории.

Первый этап формирования федерального бюджета — разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана — прогноза функционирования экономики РФ на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики.

На основании выбранного Правительством РФ плана Минфин осуществляет разработку основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год.

Принятые Правительством РФ основные характеристики федерального бюджета на очередной финансовый год могут быть представлены в виде информации палатам ФС по их запросам.

Минфин в двухнедельный срок со дня принятия Правительством РФ основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения средств по конкретным получателям, а также уведомляет органы исполнительной власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений РФ и субъектов РФ на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу.

Второй этап формирования федерального бюджета — распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год, а также разработка предложений о структурных и организационных преобразованиях в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия указанных актов или об их поэтапном введении.

Одновременно уполномоченный орган исполнительной власти формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом году, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу.

Разработка и согласование федеральными органами исполнительной власти показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, представляемых одновременно с ним документов и материалов завершаются не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году.

С 15 июля по 15 августа Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год и уточненные параметры прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу, проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год, другие документы и материалы, характеризующие бюджетно-финансовую политику в очередном финансовом году, и утверждает проект ФЗ о федеральном бюджете для внесения его в ГД.

Правительство РФ обязано вносить на рассмотрение ГД проект федерального бюджета не позднее 15 августа текущего года.

Для рассмотрения и принятия федерального бюджета устанавливается четыре чтения. При этом ФЗ о внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год должны быть приняты ГД до утверждения основных характеристик федерального бюджета в первом чтении. ФЗ о бюджетах государственных внебюджетных фондов, о повышении минимального размера пенсии, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о повышении МРОТ должны быть приняты ГД до рассмотрения во втором чтении проекта ФЗ о федеральном бюджете.

В случае отклонения (непринятия) ГДФЗ о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство РФ, а также в законодательные акты РФ о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, до рассмотрения в первом чтении проекта ФЗ о федеральном бюджете расчеты по всем показателям федерального бюджета осуществляются на основе действующего законодательства.

Внесенный Правительством РФ проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год может быть возвращен на доработку в Правительство РФ, если состав представленных в ГД одновременно с проектом федерального бюджета документов и материалов не соответствует требованиям БК.

Сроки подготовки законопроекта следующие: к первому чтению — в течение 30 дней со дня его внесения в ГД Правительством РФ, ко второму — 15 дней со дня его принятия в первом чтении, к третьему — 25 дней со дня принятия законопроекта во втором чтении и к четвертому — 15 дней.

В первом чтении ГД рассматривает концепцию проекта бюджета и прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета — доходы, распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, дефицит и общий объем расходов федерального бюджета.

Во втором чтении ГД рассматривает и утверждает расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

На стадиях первого и второго чтений может быть создана согласительная комиссия, состоящая из представителей ГД, СФ и Правительства РФ. По итогам первого чтения ГД может вернуть проект федерального бюджета в Правительство на доработку, а также поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

В третьем чтении ГД рассматривает и утверждает расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов РФ, распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ по субъектам РФ, расходы федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год в пределах расходов, утвержденных во втором чтении по разделам федерального бюджета, программы предоставления гарантий Правительства РФ на очередной финансовый год, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, программу государственных внешних заимствований РФ на очередной финансовый год.

В четвертом чтении проект федерального бюджета голосуется в целом. При этом внесение в него поправок не допускается.

Рассмотрение ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год в СФ и у Президента РФ происходит согласно общей для ФЗ процедуре. Изъятие составляет срок (10 дней), в течение которого, в случае отклонения закона СФ или Президентом РФ, согласительная комиссия выносит на повторное рассмотрение ГД согласованный ФЗ о федеральном бюджете.

Если обычные законопроекты в соответствии с регламентом ГД вносятся в ГД с минимумом приложений и сопроводительных документов, то одновременно с проектом федерального бюджета вносятся свыше 20 документов, в том числе проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов, о внесении изменений и дополнений в законодательные акты о налогах и сборах и иные. Кроме этого, уже в процессе рассмотрения проекта ФЗ о федеральном бюджете Правительство РФ и ЦБ представляют в ГД дополнительные материалы и документы.

Для подготовки бюджета к рассмотрению палатами ФС в СФ и ГД созданы соответствующие комитеты: Комитет СФ по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию (готовит заключения по принятым ГД ФЗ о федеральном бюджете, федеральных налогах и сборах, о бюджетном регулировании и иным финансовым законам) и Комитет ГД по бюджету, налогам, банкам и финансам.

В ГД ответственными за рассмотрение основных характеристик федерального бюджета, а также за рассмотрение каждого раздела (в отдельных случаях подраздела) функциональной классификации расходов бюджетов РФ должно быть назначено не менее 2 профильных комитетов, одним из которых является Комитет по бюджету.

ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год не вступит в силу до начала очередного финансового года в случае непринятия ГД проекта ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год до 1 декабря текущего года, а также в случае невступления в силу ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год по другим причинам до 1 января очередного года. ГД в этом случае может принять ФЗ о финансировании расходов из федерального бюджета в I квартале очередного финансового года.

Парамонов А.Р., Полиян Л.Я., Горбунова О.Н.