Двухпалатная система
Двухпалатная система
ДВУХПАЛАТНАЯ СИСТЕМА (бикамерализм) — система организации законодательной власти, при которой законодательное собрание (парламент) образуется из двух коллегиальных органов — палат (обычно верхней и нижней, реже — равноправных). Исторически первым образцом Д.с. была организация английского парламента. Первоначально (с момента учреждения парламента в XIII в.) все представители высшей аристократии, среднего и мелкопоместного дворянства и представители городской ремесленной и торговой буржуазии заседали вместе. В XIV в., когда различия в сословном положении начинают обостряться, совет разделяется на две палаты: верхнюю — аристократическую (палату лордов) и нижнюю (палату общин) — более демократическую, состоящую из представителей мелкого поземельного владения и городской буржуазии. Состав верхней палаты был строго аристократическим: в нее входили — по праву наследования — старшие сыновья умерших лордов и — по должности — высшие духовные лица (архиепископы и епископы).
Ш.Л. Монтескье в известном сочинении "О духе законов"(1747) следующим образом аргументирует необходимость существования двух палат:
"Во всяком государстве всегда есть люди, отличающиеся преимуществами рождения, богатства или почестей; и если бы они были смешаны с народом, если бы у них, как и у прочих, было по одному только голосу, то общая свобода стала бы для них рабством и они не имели бы никакого интереса защищать ее, так как большая часть решений была бы направлена против них. Поэтому доля их участия в законодательстве должна быть поставлена в соответствие с прочими преимуществами, которые они находят для себя в государстве, и это может быть достигнуто в том случае, если из них будет образовано особое собрание, которое имело бы право отменять решения народа, как народ имеет право отменять его решения" — и дальше: "Законодательное собрание благородных должно быть наследственным".
Верхняя палата характеризовалась Монтескье как сдерживающее начало для нижней палаты и исполнительной власти.
В период буржуазных революций в Англии (XVII в.) и во Франции (XVIII в.) верхние палаты были упразднены как выражающие интересы контрреволюционной феодальной аристократии, однако вскоре восстановлены (например, палата лордов была восстановлена указом Кромвеля уже в 1657 г.). Причиной восстановления Д.с. стало обострение противоречий между недавними союзниками по антифеодальной борьбе — крупной и мелкой буржуазией. В период расширения избирательного права и распространения его на малоимущие слои населения наличие Д.с. помогало нейтрализовывать в парламенте влияние социалистических и других радикальных фракций. Поэтому социалисты, а затем и коммунисты активно добивались введения однопалатной системы (во Фракций это едва не удалось сделать в 1946 г.). В унитарных восточноевропейских государствах после прихода к власти коммунистов Д.с. (там, где она существовала) была заменена на однопалатную.
С конца XVIII в. Д.с. приобретает и другой смысл: верхняя палата в федеральном парламенте стала органом, отражающим в большей мере интересы субъектов федерации, в противовес нижней палате, более выражающей общенациональные интересы. Значение верхней палаты как органа регионального представительства (включая не только федеративные, но и децентрализованные унитарные государства) подкрепляется характерным принципом ее комплектования, существующим во многих государствах. Этот принцип заключается в том, что субъекты федерации (части унитарного государства) представлены в верхней палате равным числом голосов, хотя число избирателей в них может различаться в десятки раз. Такой порядок закрепился, например, в США, где субъекты федерации представлены в верхней палате каждый двумя членами. Еще более ярким выражением, идеи регионального представительства является принцип непосредственного делегирования органами власти субъектов федерации своих представителей в верхнюю палату, применяемый, например, в УФ к Германии.
Помимо обширных и многонациональных государств, где использование Д.с. вполне естественно, ее продолжают сохранять или вводят небольшие национально однородные государства. Так, в 1989 г. Д.с. восстановлена в Польше, в 1990 т. — в Румынии, в 1995 г. введена в Казахстане, в 1996 г. — в Кыргызстане и Беларуси.
В соответствии с общепринятой в мире практикой нижняя палата парламента всегда избирается непосредственно населением. Верхняя палата формируется различными способами — путем непрямых выборов (Франция, Австрия, Германия) или в порядке прямых выборов (США, Италия, Австралия, Япония). В некоторых странах верхняя палата формируется частично по наследственному признаку (Великобритания) либо члены ее назначаются главой государства (Канада). В ряде случаев верхние палаты формируются смешанным путем: часть их членов избирается, часть назначается, остальные занимают место по наследственному принципу (Непал).
В некоторых странах для верхней палаты в отличие от нижней не установлен срок полномочий, их состав обновляется по частям (в РФ, США, Аргентине, Франции и др.), что дает верхней палате существенные организационные преимущества, обеспечивает непрерывность законодательной власти. Частично обновляемые верхние палаты не подлежат роспуску. К кандидатам в депутаты этих палат предъявляются, как правило, более строгие требования (более высокий возрастной ценз и др.). В большинстве современных парламентов права верхних палат ограничены по сравнению с правами нижних (например, во многих странах финансовые законопроекты могут быть внесены только в нижние палаты, а верхние палаты не могут оказывать какого-либо влияния на их принятие). В парламентах, где палаты неравноправны, устанавливаются определенные процедуры преодоления возражений верхних палат относительно нефинансовых законопроектов, одобренных нижними палатами.
Додонов В.Н.